Административные системы стран Латинской Америки, которые, как и в других частях мира, обусловлены формами государственной власти и типом политического режима, весьма многообразны. Определенное влияние на систему власти и управления, как известно, оказывают также исторические, национальные и иные традиции народов. Народы Латинской Америки обрели независимость под влиянием Американской, Французской революций XVIII в. и войн Наполеона с европейскими монархами. Боровшиеся за свою независимость латиноамериканцы, испытав горечь обиды на США за их отношение к ним в критическое для себя время, не захотели заимствовать североамериканскую форму правления. Но другого выбора не было. Почти все молодые государства, за исключением Гаити, Бразилии и Мексики, сразу же избрали республиканскую форму правления. Мексика стала республикой в 1824 г. а Бразилия — в 1889 г. Доминирующим типом республики постепенно стала президентская республика.
Длительное колониальное господство Англии, Испании, Португалии и Франции (последняя была изгнана из ее колоний в Северной Америке и сохранила за собой только Гаити, Мартинику, Сен-Пьер и Микелон и часть Гвианы) на континенте определило не только политическую, но и более или менее однородную национально-этническую структуру его населения. Коренное население континента в большинстве своем погибло или было истреблено в годы колониального господства, особенно в Северной Америке и на островах Карибского моря. Местные народы (кечуа, аймара, гуарани — всего около 400 этнических групп) сохранились в странах континента южнее Рио-Гранде. Доля их в разных странах различна, за исключением Кубы и Уругвая, где их не осталось вообще. Национальной или административной автономией в своих странах абсолютное большинство этих народов не обладают, а потому и на административные системы своих стран почти не влияют.
В Латинской Америке сегодня существуют почти все типы современных республик: федеративные, унитарные и сочетающие в себе элементы и того и другого типов. Федеративные государства Латинcкой Америки заимствовали систему власти и управления США, близкую к децентрализованной системе, а унитарные государства — преимущественно французскую систему правления с тяготеющей к центру «вертикалью власти». Она известна еще и как контролирующая все уровни власти система. Имеется также и административная система, сочетающая в себе элементы федерализма, унитаризма и регионализма.
Некоторые латиноамериканские исследователи считают, что североамериканская и западноевропейская модели власти и управления были импортированы в страны континента извне без учета местных условий, являлись для них чужеродными и не могли здесь утвердиться. Поэтому эти страны пошли по собственному, третьему пути. Он определяется ими как путь постоянного воспроизводства авторитарно-корпоративистской модели развития. По их мнению, такая модель более соответствует иберо-латинским традициям и политической культуре народов континента, где корпоративистские интересы преобладают над индивидуалистскими [см.: Authoritarianism, 1977; Саг-dozo F.,1972; The new Authoritarianism, 1979].
Конституции Бразилии (26 федеральных штатов и один федеральный округ), Мексики (31 штат и один федеральный округ), Аргентины (23 провинции и столичный округ) и Венесуэлы (22 штата и федеральный округ) внешне придерживаются принципов федерализма. Согласно классической модели соотношения властей центра и субъектов федерации, каждый штат независим во всем, что касается его самого, и объединен в союз относительно всего, что касается других стран и народов. Взаимодействие уровней властей и граждан федеративных государств необходимо организовать таким образом, считал один из теоретиков федерализма Т. Джефферсон, чтобы самими близкими к людям были местные органы власти, затем — штатные правительства, и меньше всего — федеральные правительства. Однако на практике подобное соотношение властей ни в одной из латиноамериканских стран не соблюдалось и не соблюдается.
В соответствии с концепцией федерализма, образующие ее субъекты (штаты или провинции) делегируют центральному правительству ограниченное количество фиксированных полномочий. Почти во всех президентских республиках континента глава государства долгое время являлся одновременно и главой правительства. Собственно, в этом и состоит причина сильного президентства — он объединяет в своем лице всю исполнительную власть нации, а соответственно, и множество функций. Президент является главнокомандующим вооруженными силами своей страны, он назначает, с согласия высшего законодательного органа страны, всех гражданских, военных и федеральных судебных чиновников. Президент «политически ответствен за общую администрацию страны», — гласит ст. 99 Конституции Аргентины. В Мексике президент, избираемый сроком в 6 лет без права переизбрания, является еще и руководителем правящей партии и как таковой контролирует процесс отбора кандидатов на все административные должности в стране и воспринимается как самостоятельный институт.
Естественно, что существование наряду с президентом и премьер-министра не может не привести к ослаблению власти первого, поскольку многие из функций исполнительной власти переходят к главе правительства. Не случайно поэтому, что должность самостоятельного главы правительства вводилась иногда специально для ограничения власти президента путем передачи части его полномочий премьер-министру. Это было сделано в Бразилии в 1961 г. после отставки президента Ж, Куадроса, как условие вступления вице-президента Ж. Гуларта, являвшегося соратником Ж. Варгаса и лидером Трабаль-истекой (рабочей) партии, в должность президента. Но позже Гуларт вынес этот вопрос на национальный референдум, на котором большинство бразильцев отклонило нововведение и вернуло президенту страны все полномочия главы исполнительной власти. В других случаях глава правительства рассматривается как помощник президента, и эта должность вводится по инициативе самого главы государства. В одних странах этот помощник именуется премьер-министром или главой правительства (Перу), в других — главой кабинета министров (Аргентина с 8 июля 1995 г.). В тех странах, где наряду с президентом существует и глава правительства или кабинета, последний считается политически ответственным перед Национальным Конгрессом. Он исполняет те полномочия, которые делегирует ему президент. Как правило, он осуществляет общую администрацию страны по линии правительства, назначает правительственных служащих, отвечает на запросы палат Конгресса.
Большая часть властных полномочий, затрагивающих повседневные интересы народа и определяющих, соответственно, функции административных органов всех уровней, формально сохраняются за субъектами Федераций (штатами и провинциями). Так, согласно ст. 122—123 Конституции Аргентины, провинции сами определяют структуру собственных местных учреждений, которые осуществляют функции местных правительств, и управляют ими. Они выбирают своих губернаторов, законодателей и других провинциальных чиновников без вмешательства федерального правительства. Каждая провинция разрабатывает ее собственную Конституцию, в которых гарантируется автономия муниципалитетов, определяются полномочия местного правительства в политических, административных, экономических и финансовых областях жизни провинции.
Глава исполнительной власти провинции или штата (губернатор) на уровне субъекта исполняет почти все функции, какие исполняет президент республики в масштабах федерации. Губернатор исполняет функции верховного главнокомандующего вооруженными силами провинции, он может с согласия законодательного органа субъекта Федерации мобилизовать полицейские силы провинции на устранение угрозы внутреннему миру провинции (Конституция провинции Буэнос-Айрес, ст. 144, п. 11). За провинциями признается доминирующая роль в вопросах использования расположенных на их территории природных ресурсов. Они свободны в решении вопросов развития их промышленности, в строительстве железных дорог и судоходных каналов, инвестировании иностранных капиталов, в решении вопросов иммиграции и освоения находящихся в собственности провинций природных ресурсов и т.д.
Федеральное правительство может вмешиваться в дела субъектов только для того, чтобы гарантировать республиканскую форму правления, отражать иностранную агрессию и, по просьбе законных мастей провинций, — поддержать или восстановить конституционный порядок, нарушенный в результате мятежа или вторжения извне. Но в то же время «губернаторы областей — естественные агенты федерального правительства для осуществления Конституции и законов Нации» (ст. 128 Конституции Аргентины). В Венесуэле губернаторы назначаются президентом республики. Законодательные и административные полномочия штатных и провинциальных властей частично или полностью могут быть отменены центральными властями, что считается невозможным и недопустимым в классических федерациях. Многое здесь зависит от отношения к ним центрального правительства.
Постепенно, по мере развития латиноамериканских обществ, здесь происходил заметный сдвиг полномочий в пользу центральной исполнительной власти во главе с «сильным» президентом. В Латинской Америке, как, впрочем, и в других частях мира, утвердилась практика, когда социальные программы, связанные с правами и свободами человека, реализуются не путем принятия парламентами соответствующих законов, а через административные акты исполнительной власти. Это ведет к усилению административных рычагов за счет законодательной и судебной властей.
Конституции многих стран континента провозглашают, что исполнительная власть ни в коем случае не должна издавать актов законодательного характера, а если это будет сделано, то они не должны иметь законной силы. Но в то же время они допускают такую возможность при исключительных обстоятельствах с ординарными процедурами, если это не относится к проблемам преступности, налогообложения, вопросам выборов, системы политических партий. Исполнительная власть может и должна издавать необходимые декреты при единогласии всех министров. Например, руководитель кабинета министров Аргентины должен в течение десяти дней лично представить такое решение на рассмотрение Объединенной постоянной комиссии Конгресса, которая, обсудив его, выносит на рассмотрение палат Конгресса, где оно должно одобряться большинством депутатов.
Для усиления исполнительной власти на континенте имелись как объективные, так и субъективные причины. К числу первых относятся: активизация государственного вмешательства в социально-экономическую жизнь страны, расширение и совершенствование политики социального обеспечения, превращение государства в планировщика всех общественных процессов и партнера в них. Это связано с происшедшими в середине XX в. изменениями в понимании самой роли государства не только как инструмента по поддержанию порядка, но и как института утверждения социальной и политической демократии. С государством люди связывают не только справедливость закона, но и социальную справедливость, не только политическое равенство и справедливость, но и социальное равенство и справедливость. Все это рассматривается ими как результат не только государственного управления, но и прежде всего самоуправления. Решающее слово везде здесь принадлежит центральной и, как правило, исполнительной власти. В Конституции Перу 1993 г. прямо сказано, что государство должно направлять средства на укрепление общественного порядка, совершенствование правосудия, развитие образования, здравоохранения и инфраструктуры в стране.
Решение этих задач значительно облегчается, когда нация осуществляет контроль над ведущими отраслями экономики, а государство принимает законопроекты, направленные на социальную защиту населения обществом и государством. Понимая это, правительством Л. Карденаса в Мексике были национализированы нефтяная промышленность, железные и автодороги, ряд предприятий обрабатывающей промышленности. Сегодня через нефтяную компанию Пем-экс правительство Мексики контролирует добычу и продажу нефти. Мексиканскому государству принадлежит также большинство акций Национального банка, являющегося важнейшим каналом ведения переговоров по всем финансовым вопросам, управления ссудами, получаемыми из-за границы, и основным источником финансирования индустриального развития страны.
В Бразилии правительство президента Ж. Варгаса национализировало нефтяную, энергетическую отрасли экономики и создало государственные компании «Петробраз» и «Элсктробраз». При Варгасе установлены минимальная заработная плата, оплачиваемые отпуска, пенсии по старости, страхование от несчастных случаев, организованы страховые банки и строительство дешевого жилья. В настоящее время государство здесь является собственником одного из самых крупных в Латинской Америке металлургических заводов и владельцем многочисленных электростанций. При правительстве X. Перона в Аргентине создан сильный государственный сектор экономики путем национализации одних предприятий и выкупа других. Сейчас правительство Аргентины управляет железными дорогами и нефтяной промышленностью страны. В Чили под национальный контроль были взяты предприятия по добыче меди, добыче и продаже нитратов, некоторые сталелитейные заводы. Еще сильнее влияние правительства на экономику в Уругвае. Здесь оно контролирует производство электроэнергии, телефонную связь, железные дороги, порт Монтевидео, страховые банки, мясоперерабатывающую промышленность. Оно же импортирует и распределяет уголь, производит весь цемент, используемый в строительстве общественных зданий, алкогольные напитки. В Боливии центральная администрация контролирует добычу большей части олова страны и торговлю ею. Государственный сектор экономики существует и в других странах континента. Одним из важных последствий вмешательства государств Латинской Америки в экономическую и социальную жизнь стала их решающая роль в определении государственных и местных расходов.
Круг социально-политических функций, исполняемых институтами центральной власти и управления, в наше время еще более расширяется (многие программы социального обеспечения, перераспределения национального дохода через налоговую политику, сельскохозяйственные субсидии и т.д.). Естественно, что в связи с этим возникает необходимость в создании и постепенном расширении соответствующих административных структур по управлению государственным сектором экономики и решению социальных задач.
К числу субъективных факторов усиления исполнительной власти и влияния на административные системы следует отнести многочисленные государственные перевороты, сопровождавшиеся отменой конституций, установлением жестких диктатур с максимально возможной концентрацией власти в руках военных хунт [см.: The Military, 1964] и нулификацией полномочий штатных и муниципальных органов. По подсчетам исследователей политической истории Латинской Америки, в 20 странах континента в период с 1810 г. по 1980 г. было совершено более 600 таких переворотов [Palmer, 1987, 258]. Но начиная с 1980-х годов континент живет без военных переворотов и диктатур. Во многих странах с учетом опыта прошлого и реалий нового времени приняты новые конституции (Аргентина, Бразилия, Никарагуа, Чили и др.) или пересмотрены старые (Перу 1993 г.), восстановлены гражданское правление и конституционный порядок.
В унитарных государствах степень централизации административного управления еще выше, а автономии местной (провинциальной) власти — значительно меньше. Административная вертикаль в унитарных, а иногда и в федеративных, государствах Латинской Америки выглядит следующим образом: чиновник из центра контролирует деятельность нескольких своих подчиненных в провинциях, каждый из которых в свою очередь контролирует деятельность своих подчиненных на низовом уровне. Так организуется и контролируется деятельность соответствующих административных органов и их отделов. Так, в Боливии во главе департамента стоит префект, а во главе провинций, на которые разделены департаменты, субпрефект. И те, и другие назначаются президентом республики и ответственны перед ним.
В административных органах всех уровней существует разделение труда и специализация по решаемым вопросам. Все они работают по своим собственным правилам процедур, имеют в деталях сформулированные официальные инструкции, нормы взаимоотношений друг с другом и связей с общественностью.
Как уже отмечалось, административные системы стран континента испытали на себе сильное влияние английской, американской и французской систем. Как и в Великобритании, административная служба многих стран имеет три степени должностей: администраторы, исполнители и клерки. Администраторы отбираются путем экспертизы из числа специалистов с университетскими дипломами. Многие из них, как правило, проходят все ступени административной службы, начиная от исполнителей и даже клерков (до или во время учебы). Каждая категория государственных служащих внутренне ранжирована по рангам, приближается к американской системе рангов (18 степеней), а возможно, даже и превосходит ее количественно. Сроки пребывания в должности, как и в США, устанавливаются законом, и если человек не совершил должностного прегрешения, он остается на своем посту независимо от изменений в правительстве.
Самим низшим уровнем гражданского административного подразделения в Латинской Америке выступает муниципалитет (муниси-пио). Он может состоять как из одной сельской общины, объединяющей несколько деревень, так и из множества соседних общин (например, в Мексике). Мунисипио, включающий в себя несколько деревень, всегда имеет центральную деревню — «столицу» (кабесера), в которой располагаются муниципальные органы. Как правило, кабе-серой считается центр церковного прихода. Муниципалитеты имеют свои, избираемые их жителями, советы, функции которых ограничены исключительно местными проблемами (школьное образование, муниципальное жилье и т.д.).
Административные системы латиноамериканских стран, как, впрочем, и всех стран мира, претерпевают определенные изменения и в связи с урбанизацией и образованием мегаполисов, что порождает чрезвычайно сложные политические и административные проблемы, выходящие за рамки провинций и муниципий. Почти во всех государствах образовались столичные округа и своего рода «мегасообщества» со своими советами и правительствами, которые наряду с социально-политическими задачами решают и такие, как архитектурное планирование, дороги, дорожное движение и многое другое.
Городское управление почти во всем мире имеет много общего. Это поддержание общественного порядка в мегаполисе, обеспечение безопасности, упорядочение строительства зданий и предприятий; предотвращение пожаров и организация систем образования и медицинской помощи, снабжение горожан водой, газом, электричеством, наведение чистоты; обеспечение благосостояния пожилых лиц, инвалидов, детей-сирот, безработных и многое другое. Естественно также, что городские органы власти и управления призваны уделять внимание экономическому развитию своего города, благополучию его жителей, а в последние годы — даже развитию туризма, ибо связанные с ними налоговые поступления являются главным источником их финансов. И чем крупнее мегаполис, тем сложнее решаемые их советами задачи и структура административных органов.
Власть в городах и управление ими осуществляют городской совет и избираемый им или всем населением полиса мэр. Отношения между мэром и советом постоянно менялись в пользу мэра, власть которого неуклонно расширяется. Мэр председательствует в совете, во многих странах он имеет право налагать вето на его правовые акты. Причем вето может быть как абсолютным, так и суспенсорным (задерживающим), которое может быть преодолено советом таким же большинством голосов, каким закон был принят. Мэр готовит проект бюджета и представляет его совету; созывает специальные сессии совета для рассмотрения неотложных вопросов; назначает и увольняет глав отделов совета и может давать им указания; назначает или участвует в назначении других городских служащих (полицейских, пожарников, клерков и т,д).
В городах центрального подчинения, а их в странах Латинской Америки достаточно много, мэры назначаются президентом или префектом от его имени. Это происходит в таких странах, как Боливия и Колумбия. В Мексике и советы городов, и их мэры избираются населением, а потому обладают более высокой степенью местной автономии. Административная система Чили заимствовала некоторые черты французской системы. Муниципальные советы здесь, избираемые прямым всеобщим голосованием, назначают своих мэров. Однако в крупных городах, как Сантьяго, Вальпараисо и др., мэры, как правило, назначаются и меняются президентом республики.
В унитарных государствах континента существуют и другие формы контроля деятельности региональных властей центральными правительствами или, как говорят в России, обеспечения «властной вертикали». На каждом уровне администрации — провинциальном и муниципальном — имеется представитель президента. Как и в некоторых европейских странах (Италия), на места направляются государственные служащие в качестве префектов для осуществления контроля над местными властями. Так, в Эквадоре прямым всеобщим голосованием избираются муниципальные советы и косвенно — мэры, исполняющие функции местного органа власти. Но они контролируются назначаемыми из центра «политическими руководителями» муниципалитетов, подчиненными непосредственно губернаторам провинций, которые в свою очередь назначаются президентом республики. «Политические руководители» исполняют множество государственных функций в муниципалитете и кроме того — роль глаз и ушей губернаторов провинций на местах.
Административные системы стран Латинской Америки постоянно реформируются. В период военных диктатур избранные муниципалитеты заменялись консультативными комитетами, назначаемыми сверху. В унитарных государствах континента наблюдается тенденция к упрощению административных систем путем укрупнения провинций (округов) и устранения лишних звеньев. Так, на Кубе в ходе административной реформы, проводившейся в 1970-х годах, было устранено районное звено, увеличено количество провинций с 8 до 14 и установлено трехзвенное управление: муниципия, провинция и республика. Это позволило сократить аппарат власти и управления более чем на 35%. В Перу, традиционно разделенной на 24 департамента и одну конституционную провинцию, в 1987 г. был принят закон о преобразовании департаментов в 12 регионов. В Чили, напротив, 13 административных регионов страны разделены на 51 провинцию, которые в свою очередь делятся на муниципии. И губернаторы регионов, и чиновники, управляющие провинциями, назначаются президентом республики. Аналогичные или близкие к этим процессы наблюдаются и в других странах Латинской Америки.