Административные системы африканских государств

Первые концепции, провозглашавшие государство решающим инструментом перехода от традиционного общества к современному, опирались на западную модель организации власти, подчеркивали, что основная тяжесть преодоления отсталости и зависимости ложится на плечи государства, государственного аппарата и государственноправовых институтов.

Сегодняшняя политическая палитра африканского континента отличается разнообразием государственного устройства, политических режимов, территориальными особенностями. Заимствованные у стран Запада государственные формы в течение последних десятилетий адаптировались к местному обществу с низким уровнем и специфическим характером, авторитарной политической культурой и традициями. Значительно углубилась дифференциация африканских стран по параметрам социально-экономического роста. Страны Северной Африки отличаются от стран тропической Африки. Существуют группы наименее развитых стран с разрушенной и криминализированной экономикой, оказавшиеся на грани разрухи в результате многолетних гражданских войн, как-то: Либерия, Сьерра-Леоне, Чад, бывший Заир, республика Конго, Сомали. Другой полюс образует ЮАР и страны, обладающие развитым промышленным сектором (Кения, Ботсвана, Кот-д’Ивуар, Габон, Нигерия, Зимбабве, Гана, Сенегал, Уганда и др.).

Поэтому, говоря о странах Африки, следует иметь в виду региональный аспект, колониально-управленческий аспект (т.е. под чьим управлением (британским, французским, бельгийским, португальским) находились страны до независимости); по какому пути следовали после провозглашения независимости (т.е. на кого опирались — на страны Запада или страны социалистического лагеря). Под административной системой в африканских странах следует рассматривать правительство, исполнительную власть, т.е. государственное управление и местное самоуправление. Кроме того административные системы развивающихся африканских стран — это система управляющих и управляемых органов, включающих исполнительную власть, местное самоуправление со спецификой и особенностями, присущими той или иной стране на конкретном этапе политического развития.

Говоря о «правительстве» как ведущем элементе административной системы, предпочтительно рассматривать роль элиты и роль лидера. Западная социология подразумевает под элитой общность людей, характеризующуюся господствующей позицией ко всем остальным, известной замкнутостью и корпоративностью, сознанием своего превосходства и признанием со стороны большинства их общего превосходства [Smythe, Smythe, 1960, 8]. В Африке на протяжении веков в роли элиты выступали правители и вожди, и лишь с приходом на континент европейцев стал формироваться социальный слой людей, опирающихся на товарно-денежные отношения и правовые нормы буржуазного общества. Этот слой, получивший название «новая элита», составил конкуренцию элите традиционной и стал важной силой в африканском обществе. Новая элита в Африке отличается от элиты на других континентах, потому что это не промышленная аристократия как в буржуазном обществе, не земельная как в Латинской Америке, а преимущественно бюрократы и политики, чья власть и доходы зависят почти исключительно от занимаемых постов. Новая элита — переходный социальный слой. Высокие должностные оклады, различные привилегии, льготы, вытекающие из ее руководящего положения в обществе, коррупция и непотизм — все это стало для нее специфической формой накопления капитала. Разбогатев, новая элита приобщается к бизнесу и становится важным компонентом формирующийся национальной буржуазии. Другая ее часть, которая не преуспеет в накоплении капитала, со временем станет костяком африканской интеллигенции в классическом понимании этого слова [Френкель, 2001].

Роль национального лидера в политической жизни и руководстве государственными делами исключительно высока. В годы, непосредственно следующие за провозглашением независимости, лидеры вновь возникших государств выступали в ореоле героев освобождения от колониального ига. При объяснении феномена личной власти используется понятие харизматического лидера. В отличие от рационально-бюрократического общества, господствующего на Западе, в котором власть основана на рационально-правовых началах, в отсталом и слаборазвитом обществе она базируется на иррациональных верованиях и представлениях об особом мистическом даре, мессианской роли конкретного лица, обладающего сверхъестественными и необычными качествами и возможностями. В роли харизматического лидера могут выступать борцы за национальное освобождение, лица, преуспевшие в междуусобной борьбе за власть, руководители военных переворотов, революционные деятели. Всеобщая и почти неограниченная власть национального лидера — порождение сложного и многообразного комплекса причин. Это и уровень общественного развития, характер и расстановка противоборствующих политических сил. В качестве примера можно привести X. Банду. Утверждение его единоличной власти в Малави было связано с упразднением и ликвидацией оппозиции. К своему образу «освободителя», «мессии», «ма-лавийского льва» добавлялись названия «патриарха», «мудреца», «сурового, но справедливого правителя». Аналогичные приемы использовались и в других странах. Персональное лидерство закреплялось в названии официальной идеологии (нкрумаизм, мобутизм), производимом от имени лидера-главы государства. Во многих африканских странах национальный лидер был объявлен пожизненным президентом, а иногда и пожизненным руководителем правящей партии.

Специфические черты отличали групповое лидерство. Характерное на местном уровне (в деревнях), оно связано с ролью племенных вождей. Формы этого лидерства различны. Например, у племени тсвана существовал единоличный вождь, у зулу — коллегия вождей, у л обеду и сотхо — женщина возглавляла племя. С течением времени прежняя роль вождей в политической структуре снизилась, но во многих арапах они назначены старостами деревень, В парламентах отдельных стран существовали палаты вождей с совещательными функциями.

Основными источниками для изучения административно-политических систем здесь являются конституции стран Африки с добавлениями и поправками (со сменой ли курса, с военным переворотом и т.д.) и исследования по этим вопросам, а также монографические исследования зарубежных и отечественных авторов и публикации в журналах, справочных изданиях и др.

На начальном этапе деколонизации в 50—80-е годы XX в. в развитии государства основным инструментом социально-экономических политических преобразований общества становится государственный аппарат, с помощью которого государство осуществляет свои функции. Через государственные органы, учреждения и должностных лиц государство оказывает воздействие на социально-экономические и политические процессы, происходящие в обществе, обеспечивая, таким образом, его развитие в определенном направлении.

Факт усиления исполнительной власти находит свое выражение в возрастании роли как ее главы, так и профессиональной бюрократии. Веберовская идеальная модель легально-рациональной бюрократии, включающая нейтральность администратора и его профессиональную компетентность, для африканских стран, где бюрократия становится исключительно важной и активной политической силой оказалась несостоятельной. Коррупция — один из 8 главных параметров государственной администрации. В странах Африки она имеет глубокие исторические и социокультурные формы как общепринятая модель поведения в рамках системы патронажа. Этатизация общественной жизни и доминирующее положение бюрократического аппарата способствует ее расцвету. Большинство ценностей и структурных характеристик слаборазвитых стран предрасполагают политическую систему к высокому уровню коррупции. Во всех странах и во всех эпохах государственный аппарат, реализующий политические предписания в конкретном управленческом действии, обладает собственным политическим потенциалом. Но в странах Африки он является ведущей политической силой по отношению к обществу.

Положение о государственном аппарате отражается в большинстве конституций освободившихся стран. Конституционные основы организации и деятельности государственного аппарата определяются в соответствии с приоритетными целями государственного управления, такими как национально-политическая самостоятельность, стабильность и эффективность.

К моменту достижения независимости для всех развивающихся стран была характерна острейшая нехватка национальных специалистов. В Бурунди, Конго на момент получения независимости не было ни одного местного специалиста с высшим образованием. Достижение политической независимости и задачи ее укрепления требовали провозглашения национальных принципов формирования государственного аппарата. Необходимо было создавать собственные кадры государственного аппарата, этому способствовала политика ускоренной подготовки для него национальных кадров. На практике в деятельности освободившихся государств наблюдался отход от принципа национализации государственного аппарата. Так, например, чтобы лишить возможных политических противников доступа к государственной власти, руководители военного переворота в Гвинее, последовавшего в 1984 г. за смертью Секу Туре, стали набирать государственных служащих из числа иностранных граждан.

Во многих конституциях декларируется, что государственный аппарат служит народу.

«Государственный служащий не должен ставить себя в положение, при котором его личные интересы противоречат его служебному долгу и обязанностям» (кодекс поведения служащих в конституции Нигерии), функционирование государственных институтов «не может быть ни источником обогащения, ни средством служения частным интересам» (конституция Алжира 1989 г.).

Эти и подобные конституционные формулы наполняются конкретным содержанием в зависимости от политической обстановки в стране. Службой народу на практике признается поддержка политической линии находящихся у власти социальных лиц.

Обеспечение национальной консолидации в обществе предполагает единство государственной масти в центре и на местах. Этой цели служит централизация аппарата государства и прежде всего его административных органов, призванных точно и быстро проводить в жизнь правительственные решения.

Что представляет собой централизация государственного аппарата? Это такой метод управления, при котором все исполнительнораспорядительные органы подчиняются центральным, имеющим право не только принимать важнейшие управленческие решения, но и рассматривать любые административные вопросы.

Централизации государственного аппарата в африканских государствах свойственны некоторые характерные черты, среди которых необычайно широкие юридические и фактические полномочия высшего уровня государственного управления, как-то: главы правительства, революционного совета или военного комитета.

Формулирование политики и конкретных задач управления входит в функции правительства; фактически этим занимаются органы исполнительного аппарата главы государства — кабинет, секретариат, канцелярия, которые являются ведущим звеном управленческого механизма в развивающихся странах и осуществляют функции координации, выработки и руководства основных направлений правительственных программ. Например, в Малави аппарат президента ответственен за национальную оборону, национальную безопасность, обеспечение правопорядка, законности, контроль и координацию вопросов национального развития. Таким образом, централизация государственного аппарата дополняется его концентрацией, когда основные властные полномочия сосредоточиваются в руках главы исполнительной власти и осуществляются с помощью его аппарата. Централизация государственного аппарата в странах Африки имеет однобокий характер.

Конституции многих стран в качестве ведущего принципа государственного управления называют децентрализацию — передачу части функций центральных органов местным. На формирование концепций децентрализации в развивающихся странах оказали влияние английская и французская государственно-правовые доктрины. Реформы по децентрализации государственного аппарата проводились во многих странах Африки — Кении, Сенегале, Танзании. В Замбии, например, программа децентрализации осуществлялась как одно из важнейших направлений концепции замбийского гуманизма. В высших звеньях территориальной администрации были учреждены посты министров по делам провинции, в их распоряжение передавались административные органы, руководившие правительственными учреждениями на местах. Ликвидировались некоторые министерства, а функции управления передавались местным органам власти. Министры провинции назначались центром, входили в состав правительства и подчинялись лично президенту республики. Провозглашенная децентрализация на деле была подменена деконцентрацией государственного аппарата. Опыт Замбии, Кот-д’Ивуара и других выявил, что организационные перестройки государственного аппарата не влекут за собой обязательную демократизацию управления и не гарантируют участие народных масс в принятии и исполнении государственных решений. Наибольшие сложности для выполнения программ децентрализации создает атмосфера политической нестабильности, неготовность к компромиссам, авторитарный характер действий правительства, низкий уровень политической активности и сознательности широких масс населения, который наблюдается в подавляющем большинстве в развивающихся странах. В странах Африки функции централизованного контроля за местными административными органами обычно брали на себя правящие партии; в условиях военных режимов эту роль играют представители вооруженных сил.

При построении управляемой публичной администрации ведущими признаются отраслевые функциональные принципы. Центральные отраслевые органы — министерства — создаются в административнополитической сфере государственного правления и обычно представлены министерствами обороны, иностранных и внутренних дел. В целом аппарат управляемой администрации строится на основе принципов строгой бюрократической централизации, для которой характерна обязательность указаний центра. Следующим важным звеном государственного аппарата являются системы органов контролируемой администрации — автономных и полуавтономных децентрализованных органов, учреждений и организаций. Для структуры государственного аппарата в странах Африки характерны незавершенность, отсутствие целостности, множественность элементов при недостаточно развитых связях между ними. Громоздкость и неекоординированность — главные проблемы, которые приходится решать каждому правительству при построении государственного аппарата. Деятельность государства по решению задач развития предопределяется не только структурой государственного аппарата, но и работой с кадрами служащих.

Государственная служба представляет собой наиболее стабильный государственно-правовой институт, который десятилетиями складывался в качестве замкнутой привилегированной корпорации, В развивающихся странах выделяются две основные системы государственной службы: континтальная и англосаксонская. Страны, воспринявшие принципы континентальной системы права, — бывшие французские и португальские колонии в Африке. Они применяют понятие публичной службы, объединяя всех профессиональных работников госаппарата, независимо от того, в какой сфере они работают. Понятие публичной службы объединяет работников различных сфер государственного управления. Кроме того, это создает возможность разграничить функции политического руководства и политического управления.

В бывших английских колониях, воспринявших принципы англосаксонской системы права, нет единого понятия публичной службы, а выделяются ее различные виды в зависимости от сферы деятельности служащих. Во всех странах этой группы закрепляется существование военной, гражданской и судебной служб. Конституции закрепляют самостоятельный правовой статус полицейской, тюремной, дипломатической, пожарной служб. В отличие от государств континентальной системы права, в станах англосаксонской системы правовое положение различных категорий служащих определяют отдельные законы о каждом виде служб. При этом опорой правительства, ведущим звеном государственного аппарата считается гражданская служба. В Кении понятие гражданской службы употребляется в классическом варианте, заимствованном у английской правовой доктрины: к гражданской службе не относится деятельность военнослужащих, судебных и дипломатических служащих, а также работников местных властей. В Гане, Уганде, Танзании понятие гражданской службы применяется в более широком значении и включает в себя деятельность служащих не только центральных министерств и ведомств, но и местных органов управления.

Высшее руководство государственной службой в большинстве стран осуществляется главой государства. В станах англосаксонской правовой системы каждым видом публичных служб руководит особая комиссия, статус которой определен конституцией. Комиссиям предоставляются полномочия по контролю, назначению, перемещению, увольнению и дисциплинарному контролю служащих определенных звеньев государственного аппарата. В случаях изменения социально-политической ориентации, перегруппировки социальных сил внутри правящего блока или военных переворотов происходят массовые чистки государственного аппарата. Так, в Нигерии после очередного военного переворота 1983—1984 гг. были подвергнуты проверке 200 тыс. служащих государственного аппарата, причем в соответствии с декретом 1984 г. служащие были лишены права обращаться с жалобами на действия новой администрации в судебные органы.

Англосаксонская и континентальная системы права предполагают карьерный принцип организации государственной службы: работник принимается в замкнутую корпоративную структуру, имеющую многочисленные горизонтальные подразделения и вертикальные связи, и по мере продолжительности службы постепенно продвигается вверх по служебной лестнице. При этом большое значение имеет стаж работы в одной карьерной службе, а не в той или иной должности; такие подходы преобладают в определении состава служащих в странах Африки. В последнее десятилетие многие страны ориентируются на позиционный принцип организации государственной службы, разработанный и применяющийся в США; если от служащего требуется выполнение новой работы, он должен доказать свою компетенцию на конкурсных экзаменах, открытых для всех претендентов. Ценится не закрепление служащих на одном месте работы, не знание рутинных вопросов управления, а поощряется мобильность и предприимчивость, неординарность мышления государственных служб.

Стремясь разграничить правовой статус государственных служащих и политиков, конституции многих стран закрепляют принцип нейтральности государственной службы, воспринятый из государственно-правовой системы западных государств. В соответствии с этим принципом профессиональным работникам запрещается принимать участие в политической деятельности и предписывается быть нейтральным к любым политическим событиям своего государства. В то же время частые кризисные ситуации требуют отказа большинства освободившихся стран от идеи нейтральности государственных служащих. Другой принцип лояльности либо провозглашен законодательно, либо осуществляется на практике. Эго касается бывших стран с однопартийной системой и в условиях военных режимов. Работники государственного аппарата не только могут, но и должны принимать активное участие в политической жизни общества, реализуя основные принципы политики правительства. Происходит постепенное размывание границ англосаксонской и континентальной систем. Связано это с попытками создать собственную государственную службу и неспособностью старых институтов эффективно функционировать в новых условиях.

В большинстве развивающихся стран Африки отсутствуют сложившиеся стабильные системы управления на местах. Процесс их становления не закончен. Однако некоторые тенденции и основные черты определились. Формирование систем местного управления началось еще в условиях колониального режима и связано это с включением в аппарат местного управления традиционных институтов — туземных властей. После обретения независимости традиционные институты как часть аппарата местного управления либо были ликвидированы, либо вошли в систему местного управления на низовом уровне. Лишенный официально административных полномочий институт вождей сохраняется как социальный институт и в этом качестве оказывает влияние на деятельность местной администрации, как в Гане, Нигерии и др. Устранение архаичных институтов сопровождалось формированием новых систем. Значительное влияние оказали зарубежные модели и схемы. Выбор той или иной модели определялся колониальным прошлым страны и ее социально-политической ориентацией. К компетенции местных органов относятся финансово-экономические полномочия, принятие местного бюджета, регулирование деятельности в сфере местного хозяйства. Местные органы отвечают за коммунальное обслуживание, охрану окружающей среды и др.

В политологической литературе функционирование местных органов государства, как правило, рассматривается через понятия децентрализация и деконцентрация j Basu, 1986, 103]. Под децентрализацией обычно понимается передача центром отдельных полномочий местным выборным органам, в то время как деконцентрация представляет собой передачу полномочий назначаемым из центра органам местной администрации. Необходимость децентрализации и деконцентрации власти определяется тем, что ни одной страной невозможно управлять исключительно из центра.

Системы местного самоуправления в африканских странах начали складываться еще в период колониального господства, когда метрополией насаждалась система прямого или косвенного управления своими владениями. При прямом управлении, получившем распространение во французских колониях, властные полномочия на местах сосредоточивались в руках европейцев—чиновников аппарата колониальной администрации. Система косвенного управления, применявшаяся в английских колониях, предусматривала использование метрополией местной феодальной элиты, а также традиционных институтов. В первые годы после завоевания независимости правящие круги многих стран пытались просто копировать систему местного управления бывшей метрополии [Tordoff, 1988].

Подавляющее большинство африканских стран имеет двух-трех или четырехзвенную систему административно-территориального деления. Низовое звено административно-территориальной структуры образует, как правило, отдельные населенные пункты (город, деревня, поселок). Своеобразной низовой единицей является племя или род. Среднее звено составляют провинции и округа. Соотношение различных форм местного управления в рамках административно-территориальных единиц во многом определяется историческими, географическими, демографическими особенностями той или иной страны, политическим режимом.

В ряде африканских стран организация местного самоуправления имела свои особенности, В городах действовали ассоциации городских жителей (как, например, кэбеле в Эфиопии до 1991 г.). В деревнях основу их организации составляла традиционная община, в которой при сохранении всех ее традиционных функций были предоставлены новые полномочия (уджамаа — в Танзании, функунулуна — на Мадагаскаре). В деревнях отсутствуют представительные органы. Высшим органом местного самоуправления являлось общее собрание жителей, достигших 18-летнего возраста. Деревенское собрание — высшая власть, определяющая общую политику в отношении деревни (бюджет, ремесла, организация школ и медпунктов, общественный порядок и др.).

В управлении местными делами принимали участие и традиционные вожди или представители родоплеменной феодальной знати. В странах, где применялась система косвенного управления, традиционные вожди использовались еше до завоевания независимости. Система местного традиционного управления в Свазиленде, известная как система правления местных вождей (еикхулу), стала составной частью государственной администрации еше в колониальный период. Вожди обычно представляли собой наиболее крупные родовые кланы Свазиленда, неся ответственность за развитие деревень. При каждом вожде действовал совет из наиболее видных представителей деревни, имевший совещательные функции. Деятельностью нескольких вождей руководил специальный представитель короля, выполнявший своеобразную роль традиционного префекта. Данная система служила как бы противовесом колониальной административной структуре, в рамках которой действовали комиссары и их заместители. Подобное сохранялось и в период независимости, порождая постоянные противоречия между гражданской администрацией и традиционной элитой [Picard, 1986-1987]. Некоторые функции в местном управлении продолжали сохраняться за вождями и в таких странах, как Гана, Мали, Нигер, Сьерра-Леоне, Чад. В Сьерра-Леоне низшим звеном административно-территориального деления являлся чифдом, управляемый советом во главе с верховным вождем. Членами совета избирались представители верховных вождей. Особый режим управления был установлен в северных пустынных районах с кочевым населением и в Мали, находящимся иод значительным влиянием традиционных вождей.

В странах Африки существуют различные, часто противоречивые системы обычаев разных племен. Многие из них официально признаны государством. В некоторых странах неодинаковое участие в управлении делами племени связано также с возрастными различиями. У нуэров полное участие в делах племени совпадало с посвящением юноши в мужчину. Наиболее детально это было развито у аруша. Здесь каждая из старших и младших возрастных ступеней делится еще на две. Первая младшая ступень привлекается только к простым видам работ и не дает права участвовать в публичных собраниях и ритуалах. Лица, относящиеся ко второй младшей ступени, могут жениться, иметь дом, вправе посещать собрания, но не могут говорить, если их не спросят. Вторая старшая ступень — это главная сила в решении всех дел, касающихся племени и поселения. Лиц, относящихся ко второй старшей ступени, приглашают лишь для советов, ценя их жизненный опыт. Кроме того, в племени есть еще очень старые люди, которые на деле исключены из системы, они могут владеть собственностью, но уже не принимают участие в обсуждении общественных дел. С возрастными различиями связано участие в управление делами племени у оромо в Эфиопии. Здесь существовало пять градаций по возрастному признаку. Только достигая пятой ступени, каждая возрастная группа осуществляет управление племенными делами в течение восьми лет, а затем уходит в отставку. Из этой группы в период ее пребывания у власти избираются специальные должностные лица племени. Эта система не только характеризовала структуру управления. Она регулировала каждую фазу жизни мужчины от детства до старости [Markaris, 1974, 55].

К концу XX столетия, на втором периоде деколонизации в 90-е годы, окончательно ушли в прошлое эйфория, вызванная завоеванием политической независимости, мобилизационный потенциал антиколониального национализма и антиимпериализма, социалистических концепций различного толка, государство утратило роль гаранта выживаемости масс [Лебедева, 1999; Лебедева, Эльянов, 2001]. Африка, особенно тропическая, продемонстрировала результаты социально-экономического развития, прямо противоположные тем, которые намечались в теоретических построениях и практической помощи ООН, ОАЕ, МБРР. На сегодняшний день из 41 государства, которые МБРР определил как бедные страны с огромной задолженностью, 32 находятся в субсахарском регионе. Серьезны отставания африканских государств в сфере питания, школьного образования, здравоохранения. Отсутствие доступа к питьевой воде, элементарным средствам санитарии для половины населения, его плохое питание объясняют очень высокий уровень заболеваемости, детской смертности и самый низкий порог продолжительности жизни. Страшным бичом является СПИД; из 15-5 млн ВИЧ-инфицированных в мире 11 приходилось на субсахарский регион [Africa, 1996, 94], В 90-е годы каждую из африканских стран затронул процесс демократизации, появилось множество партий в рамках каждой отдельно взятой страны, отказывались от следования социалистически ориентированному пути развития; многочисленные денежные влияния и инвестиции, однако, разграблялись правящей верхушкой и чиновничеством. Коррупция, непотизм как в странах капиталистических, так и в социалистических достигла угрожающих размеров, хронические кризисы в экономике и окружающей среде — все это привело к государственному коллапсу, и отбросило африканские страны на несколько десятилетий назад.

Ключевые слова: Административная политика
Источник: Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления / Под ред. Л.В. Сморгунова. — М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2007. — 495 с.
Материалы по теме
Административные системы стран Латинской Америки
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Административные системы арабских стран Ближнего Востока
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Административные системы стран Центральной и Восточной Европы
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Административные системы стран СНГ
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Административные реформы в Восточной Европе
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
История государственно-административных идей в России
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Административные реформы в царской и советской России
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Административные реформы в современной России (1990-1999 гг.)
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Комментарии
Материал еще никто не прокомментировал. Станьте первым, кто это сделает!
Оставить комментарий