К странам, принадлежащим к так называемой германской модели, относятся Германия, Австрия и, частично, Швейцария.
Таким образом, определение данной модели как германской вполне закономерно, поскольку объединяет страны с общим языком и близкими культурными традициями.
Однако помимо языка, культуры и географической близости данные государства объединяет также сходство их административных систем по ряду политических признаков, а также общей доминирующей правовой традиции.
Имеются в виду следующие характеристики:
- наличие системы партийного патронажа над органами государственного управления, выразившейся прежде всего в наличии в этих органах пропорционального партийного представительства;
- глубокие традиции германской бюрократии, в большой степени и ныне соответствующей классической веберовской модели: «боннские бюрократы имеют тенденцию педантично следовать духу Римского права, искусно сведенного в неизменный кодекс, что придает гражданским служащим отчасти догматический, книжный образ мышления» [Василенко, 2000, 127];
- особый тип административного поведения, определяемый как «комбинация строгости и гибкости при применении публичного права» [Сморгунов, 2000, 142];
- традиционно сильная государственная бюрократия, престиж и статус которой в «германских» государствах весьма высок;
- федеративный тип территориального устройства и высоко развитая, самостоятельная система регионального (земельного) и местного самоуправления.
Федеративное устройство государств, относящихся к германской модели, имеет достаточно глубокие корни. Германия на протяжении многих веков находилась в состоянии раздробленности на множество отдельных княжеств и после объединения под эгидой Пруссии в 1871 г. приняла федеративную форму территориального устройства. Современная германская федерация имеет территориальную и культурно-языковую основу и является «кооперативной» по типу взаимодействия федерального правительства и субъектов федерации.
Основы политико-административной системы независимой Австрийской Республики как федерации, формально были закреплены Государственным договором 1955 г., утвердившим также основные демократические институты страны. Современную австрийскую федерацию составляют девять земель.
Швейцария изначально создавалась как военный союз независимых государственных образований — кантонов Унтервальд, Швиц и Ури, затем расширившийся и обретший к середине XIX в. отчетливые федеративные черты. Сегодня Швейцария официально именуется по-прежнему Конфедерацией, но фактически представляет собой федерацию, построенную в соответствии с территориально-историческим делением страны. Об этом свидетельствует тот факт, что кантоны не имеют права на сецессию и их полномочия и правопорядок гарантированы федеральным правом.
Рассмотрим структуру административной системы Германии как наиболее типичной для данной модели. К основным элементам федерального уровня административной системы Германии относятся федеральный президент, федеральный канцлер и федеральные министры.
Федеральный президент, избираемый специально созываемым Федеральным собранием, формально играет весьма значительную роль в системе государственного управления Германии. К его компетенции относится утверждение в должности канцлера и федеральных министров, федеральных судей, чиновников, офицеров; он осуществляет заключение международных договоров, аккредитацию послов и др. Однако на практике, благодаря требованию об обязательной контрассигнации актов федерального президента канцлером или компетентным министром, властные полномочия президента оказываются невелики и сводятся в основном к представительским функциям.
Вершину исполнительной власти ФРГ образуют федеральный канцлер и федеральные министры. Федеральный канцлер является главой правительства и получает свой пост и властные полномочия от нижней палаты германского парламента — Бундестага. Бундестаг избирает предложенную федеральным президентом кандидатуру, причем избранным считается кандидат, набравший абсолютное большинство голосов. Поэтому чаще всего избранным становится кандидат, победившей на выборах партийной коалиции. Федеральный президент лишь формально утверждает избранного кандидата, после чего тот вступает в должность.
Федеральные министры также формально назначаются федеральным президентом по предложению федерального канцлера, фактически формирующего кабинет. Таким образом, принятие решений по основным направлениям государственной политики и ключевым кадровым решениям закреплено Конституцией Германии за федеральным канцлером. Он председательствует на заседаниях правительства и согласно ст. 69 Конституции несет ответственность за политику возглавляемого им правительства. В случае смены федерального канцлера правительство обязано в полном составе уйти в отставку [Алебастрова, 2000].
В Германии, как и в других демократических государствах, действует конституционная норма, согласно которой федеральный президент, канцлер и другие члены правительства не имеют права занимать иные оплачиваемые должности или заниматься любой коммерческой деятельностью. В исключительных случаях ст. 66 Конституции ФРГ позволяет им с обязательного согласия Бундестага входить в состав наблюдательных советов коммерческих предприятий на общественных началах [Алебастрова, 2000].
Важнейшие положения Конституции ФРГ
Статья 20.
- Федеративная республика Германия есть демократическое и социальное федеративное государство.
- Единственным источником государственной власти является народ. Народ осуществляет свою власть посредством выборов и голосований и через особые органы исполнительной судебной власти.
- Органы законодательной власти не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для них Конституцией, а исполнительная судебная власть должна действовать в пределах полномочий, установленных для них законом и правовыми нормами.
Ответственность канцлера и правительства перед парламентом закреплена достаточно жестко, что, в частности, выражается в сравнительно просто реализуемой процедуре «конструктивного вотума недоверия» федеральному канцлеру. Бундестаг самостоятельно может принять решение о выражении вотума недоверия и представить федеральному президенту кандидатуру преемника, которую он обязан утвердить в течение 48 часов. Данная процедура уже дважды применялась в истории современной Германии в 1972 и 1982 г. Причем в 1982 г, она была успешно реализована, и канцлер Г. Шмидт вынужден был уйти в отставку.
Земельный и местный уровень управления Германии представлен на схеме 1 на примере административной системы земли Бавария.
На земельном уровне структуры политико-административного управления могут различаться, однако в большинстве случаев они состоят из следующих основных элементов: земельного парламента — ландтага, правительства земли, министра-президента и канцелярии, Так, например, согласно конституции свободной земли Бавария, высшей административной властью земли является правительство, состоящее из министра-президента и до 17 министров земли. Члены правительства земли назначаются мин истром - президентом с согласия ландтага. Министр-президент определяет число сфер ответственности и полномочий членов правительства. Однако каждый министр земли действует самостоятельно в рамках своей компетенции и несет индивидуальную ответственность перед ландтагом. В структуре правительства земли особо выделяются министр глава канцелярии, ответственный за обеспечение бесперебойной работы правительства и процесс делопроизводства, а также министр по связям с ЕС и федеральными властями. Последний представляет собой фигуру, по статусу и функциям схожую с министром иностранных дел на федеральном уровне. Важно подчеркнуть, что земли в Германии и Австрии являются самостоятельными субъектами взаимодействия в рамках ЕС, способными реализовывать собственную экономическую политику на общеевропейском уровне без участия федерального правительства.
Уровень местного самоуправления в Германии во многом определяется тем, «что субнациональные уровни управления (и прежде всего местное самоуправление. — А.В.) обладают широкой автономией и местные главы администраций имеют значительную власть» [Hulmes, 1991]. При этом отмечается, что автономия местных органов власти есть не результат формализации их статуса, а скорее результат исторически сложившейся системы отношений между федеральным, субфедеральным и местным уровнями власти, сформировавшихся под влиянием многих факторов: самоуправленческих традиций вольных городов, политического влияния англо-американских оккупационных властей и т.д.
Конституционные гарантии местного самоуправления имеют самый общий характер. Основной закон ФРГ лишь констатирует, что «в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными выборами» [ФРГ: Конституция и законодательные акты, 1991]. Ряд немецких авторов особо подчеркивает, что муниципалитеты являются естественными корпоративными единицами, и их автономность вытекает не столько из государственной власти и желания вышестоящих государственных органов предоставить муниципалитетам некую автономию, сколько из суверенитета народа, который должен уважаться и обеспечиваться государством на практике.
В современной Германии сложились два основных уровня местного самоуправления: общинный и районный. Общины делятся на сельские и небольшие городские общины (до 20 тыс. жителей), города (более 20 тыс.) и крупные города (более 100 тыс.). В то время как общины занимаются решением задач, непосредственно касающихся лишь их территории и проживающих на ней жителей, районы являются органами общественного управления более высокого уровня, объединяющими несколько общин. Всего в Германии насчитывается 13 854 общины (включая 82 крупных города) и 323 района. На организацию подобной двухуровневой системы местного самоуправления в условиях федеративного государства нацелена муниципальная реформа в Российской Федерации.
В Австрии на федеральном уровне существуют фактически те же самые элементы административной системы, что и в Германии, разница состоит лишь в порядке избрания некоторых высших должностных лиц и разделении компетенции между различными элементами административной системы. Так, федеральный президент Австрии избирается напрямую населением, а не парламентом. Согласно статье 60 Конституции Австрии:
«...федеральный президент избирается народом Федерации на основе равного, прямого избирательного права путем лично осуществляемого тайного голосования. Избранным считается кандидат, получивший более половины всех признанных действительными голосов. Если такое большинство не собрано, то проводится второй тур выборов... Срок полномочий федерального президента составляет шесть лет» [Австрийская республика, 1985, 7].
Федеральное правительство Австрии также возглавляется федеральным канцлером, но в отличие от Германии Конституция Австрии не предоставляет канцлеру самостоятельно определять политику правительства. Он осуществляет эту главную политическую функцию совместно с вице-канцлером, являющимся федеральным министром по делам государственной службы и спорта, десятью федеральными министрами и четырьмя государственными секретарями в ранге министров.
Законодательную власть в Австрии осуществляет двухпалатный парламент — Федеральное собрание. Как и в Германии, верхняя палата австрийского парламента называется бундесрат, депутаты которого представляют девять земель федерации. Всего бундесрат состоит из 64 членов, которые избираются земельными парламентами — ландтагами. Нижняя палата — национальрат состоит из 183 депутатов, избираемых населением страны по пропорциональной системе. Земельный уровень управления в Австрии в целом схож с германским.
В отличие от административных систем Германии и Австрии швейцарская административная система представляет собой особый случай, что позволяет нам говорить лишь о частичной ее близости к германской модели. Главная отличительная особенность Швейцарии заключается в том, что население страны обладает правом непосредственно участвовать в законодательстве страны, как на кантональном, так и общефедеральном уровне, что позволяет говорить о существовании в Швейцарии элементов прямой демократии. Конституция Швейцарии однозначно определяет статус парламента — Федерального собрания как органа, обладающего высшей политической властью в Конфедерации. Это еще одно ключевое отличие системы политико-административного управления Швейцарии, превращающее ее в т.н. суперпарламентскую республику. Вместе с тем помимо двухпалатного парламента в стране существует верховный федеральный исполнительный орган — Федеральный совет. Федеральный совет состоит из семи членов, опять же не назначаемых, а избираемых Национальным советом каждый раз после новых парламентских выборов. Федеральный совет является коллегиальным органом государственного управления, т.е. решения в нем принимаются посредством голосования. За Федеральным советом закрепляется компетенция, в целом традиционная для высшего органа исполнительной власти: разработка, представление и контроль за исполнением бюджета Конфедерации, отраслевое управление, безопасность государства, ведение иностранных дел и др. Глава Федерального совета меняется каждый год и стать им может любой из семи членов совета. Эта должность не предполагает особого статуса, схожего со статусом канцлера или президента. Занимающий его член Федерального совета продолжает руководить своим департаментом. В 2001 —2002 гг. в Федеральном совете были пропорционально представлены четыре крупнейшие политические партии в стране: 2 представителя от Либеральной партии, 2 от Социал-демократической партии, 2 от Христианско-демократической партии и 1 представитель от Народной партии Швейцарии. Кантоны обладают значительными законодательными и распорядительными полномочиями. Их структура и порядок деятельности определяется конституциями и иными правовыми актами кантонов.
Каждая из современных административных систем претерпевает сегодня серьезные изменения, связанные с новым циклом административных реформ, инициированных в 80-90-е годы XX в. «Германские» страны не являются исключением. Причем основным уровнем реформирования стала не федеральная бюрократия, а региональный и муниципальный уровень управления. Активные реформы в Германии начались с 1990 г., когда крупнейшая ассоциация органов местного управления и самоуправления — KGSt (Kommimale Gemein-sehaftsstelle fur Verwaltungsvereinfaehung) выдвинула лозунг: «От бюрократического регулирования к сервисной организации, посредством использования Новой модели регулирования (NSM)» [Banner, 1999, 24]. Новая модель регулирования была направлена на радикальную реорганизацию местных администраций с целью повышения их потенциала по обеспечению населения качественными услугами. Определяющими характеристиками этой модели стали: децентрализация административных структур, обеспечение подотчетности потребителям и мониторинг качества услуг. Одновременно с внутренними изменениями местных администраций происходили изменения в стиле и методах их работы с внешними организациями и клиентами. Речь идет об обеспечении прав потребителей путем разработки и реализации на местном уровне специальных постановлений, защищающих их права и предусматривающих специальные процедуры разрешения конфликтных ситуаций (обычно в пользу потребителя), регулярные опросы потребителей о степени их удовлетворенности предоставляемыми услугами и т.д. Немецкая лига городов, объединяющая муниципалитеты по всей Германии, опубликовала в 1998 г. данные о том, что около 90% немецких городов активно вовлечены в процесс реформирования с использованием новой модели регулирования. В том же 1998 г. для исследования и распространения лучшего опыта реформирования фондом Бертельсманна и фондом Ганс-Беклер была создана сеть «Германские города завтрашнего дня». Ведущие немецкие школы административно-государственного управления также принимают активное участие в активизации реформаторских усилий посредством популяризации новых методик управления и даже учреждения специальных наград за качество (Шпайер).
Таким образом, отличительными чертами реализации менеджери-альной стратегии в Германии являются умеренные темпы реформ и широкое вовлечение различных ассоциаций и сетевых структур в процесс их разработки. Это предопределило консенсусный и в целом эволюционный характер немецких реформ.