Административные системы стран Центральной и Восточной Европы

Действующие в настоящее время системы административного управления в странах Восточной Европы сложились в значительной мере под влиянием процессов политических и экономических трансформаций 90-х годов XX в. Всем странам в принципе была присуща однотипная советская модель политического и государственного управления, которая базировалась на принципах: единства всей системы государственной власти и управления, демократического централизма, руководящей и направляющей роли правящей коммунистической партии, конституционного признания только социалистических форм собственности. Поэтому несмотря на имевшие место различия между странами Восточной Европы в целом реформы политического и административного управления имели общие принципы и направления. Все государства Восточной Европы являются унитарными государствами, и им присущи все те признаки унитарной системы управления, которые характерны для стран Западной Европы. Вместе с тем между отдельными государствами региона есть свои различия в системах управления, связанные как с историческими, так и политическими причинами.

Практическая работа государственных органов по реформе публичной администрации идет с переменной интенсивностью с 1989— 1990 гг. Первые шаги по реформированию административной системы в постсоциалистических государствах были осуществлены еще в начале 90-х годов. Именно в период 1990-1992 гг. принимаются законы, которые отражают новую демократическую концепцию государственной власти и управления, закрепляют изменения в политической системе общества и создают правовую базу осуществления административных реформ. Реформы разрушили три главные монополии коммунистического государства: политическую монополию одной партии; принцип унитарности государственной власти; принцип единства государственной собственности.

Разделение правительственной власти в странах Восточной Европы

Одним из основополагающих принципов современных демократических государств Восточной Европы является принцип разделения властей. По своему содержанию он имеет функциональный и организационный аспекты. Функциональный аспект означает разделение властей «по горизонтали», т.е. строгое определение границ компетенции каждого органа государственной власти одного уровня, недопустимость подмены функций одного органа другим или прямого вмешательства одного в компетенцию другого. Организационный аспект означает разграничение «по вертикали» сфер деятельности и полномочий между аналогичными органами одного вида, действующими на различных уровнях территориальной организации государства, и устанавливает определенные правила и нормы взаимоотношений между ними. Функциональный аспект проявляет себя в четком разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, и конституционном закреплении статуса правительства в качестве высшего исполнительного органа государственной власти.

Организационный аспект проявляется, во-первых, в дифференциации функций управления на национальный, локальный и местный уровни, и во-вторых, в определении субъекта политической ответственности правительства как высшего государственного органа исполнительной власти. В этом качестве могут выступать либо парламент, либо президент. В первом случае образуется парламентская республика, во втором — президентская. Подходя с этих позиций к анализу опыта создания административно-государственных систем в странах Восточной Европы, можно отметить, что в странах данного региона в основном утвердились парламентские и полупрезидентские системы.

Общим свойством этих систем являются ограниченные прерогативы президентской власти и конституционное закрепление статуса правительства в качестве высшего исполнительного органа государственной власти. Полупрезидентская модель предполагает, что президент является всенародно избранным главой государства и обладает самостоятельными полномочиями. Но он не является главой правительства и не занимает пост премьер-министра. В то же время он наделен рядом полномочий и прав, позволяющих ему воздействовать на политику правительства (см. табл. 1).


В качестве таких процедур можно указать на возможность председательствовать на заседании правительства (Польша), рекомендовать правительству рассмотреть в первоочередном порядке интересующий его вопрос (Чехия). Президент наделяется правом утверждать постановления, принятые правительством, или (в случае несогласия с ними) вернуть их в правительство, он налагает вето на законы, принятые парламентом и поддержанные правительством. Наконец, при определенных условиях он имеет право роспуска парламента и назначения новых парламентских выборов. В соответствии с европейской традицией президент не обладает всей полнотой власти.

Важным ограничением его власти является то, что правительство ответственно не перед президентом, а перед парламентом. Отставка правительства возможна только по решению парламента. В то же время в конституциях большинства государств Восточной Европы существуют статьи, определяющие, что президент обладает правом назначать премьер-министра и поручать ему формирование правительства. Парламентарная система правления, предусматривающая наличие поста президента, предполагает более ограниченные его функции. Президент является прежде всего конституционным главой государства, которого выбирают либо на всеобщих выборах, либо парламентом. Он является гарантом государства, конституции, своеобразным арбитром в системе органов государственной власти, резервным элементом системы управления государством.

В отличие от полупрезидентекой системы правления, правительство практически выведено из-под прерогатив президента, хотя он наделен такими важными полномочиями, как назначение главы правительства, но последнее ответственно перед парламентом. Кроме того, в некоторых странах (например, Венгрия, Чехия, Польша) существует институт контрасигнатуры, нейтрализующий любые попытки главы государства осуществить какие-либо дискреционные действия.

Например, в Болгарии значительная часть актов президента обязательно скрепляется подписью министра-председателя или соответствующего министра (ст. 102 Конституции). Исключение составляют акты о назначении «служебного» правительства, о возложении мандата на образование правительства, определении организации и порядка деятельности служб при президенте, назначении выборов (ст. 102 п. 3 Конституции).

В большинстве стран Восточной и Центральной Европы правительство формируется под воздействием парламентских факторов, что считается многими зарубежными учеными важным показателем демократизации системы государственного управления. Парламент не только формирует правительство, но и осуществляет контроль за его деятельностью в объеме, определенном предписаниями конституции и законов. На практике это означает, что президент поручает формирование правительства лидеру победившей на выборах партии или коалиции партий. Более того, в Конституции некоторых стран, например в Болгарии, прямо указано, что она является республикой с парламентарной системой управления. Правда, Президент в Болгарии имеет право назначить служебное правительство, распустить Народное собрание и назначить новые выборы только после использования парламентских процедур и отсутствия согласия на образование правительства. Так, в соответствии с Конституцией Болгарии 1991 г. президент имеет право сам назначить служебное правительство и распустить Народное собрание после трех неудачных последовательных поручений кандидатам на пост главы правительства, предложенным парламентскими фракциям (первой, второй и третьей по численности соответственно) сформировать правительство [Сотрудничество, 1993, 97].

В практике Болгарии уже имели место такие ситуации: в частности, после того как все попытки сформировать правительство оказались безуспешными и 12 октября 1994 г. Народное собрание не избрало минисгром-председателем Д. Дудаева, президент распустил Народное собрание, назначил новые выборы и «служебное» правительство во главе е Р. Инджовой [Административное право зарубежных стран, 1996, 202J.

В Венгрии нет ограничений на количество попыток формирования правительства, но есть предельный срок, в течение которого Государственное собрание обязано это сделать. Этот срок — 40 дней. Если в течение этого срока никто не будет избран на пост председателя правительства, то президент обязан распустить парламент и назначить новые выборы [Президент и парламент, 1993, 97—98].

В Польше президент имеет по Конституционному закону от 17 октября 1992 г. более широкие возможности влиять на деятельность не только исполнительной, но и законодательной власти. Так, он имеет право распустить Сейм в определенных законом случаях. В качестве оснований для роспуска парламента в Польше могут выступать; неспособность Сейма сформировать в установленном порядке новое правительство, принятие постановления о вотуме недоверия правительству, непринятие в течение трех месяцев Закона о бюджете. В том случае, если Сейм не смог сформировать правительство, президент Польши сам может назначить его на период не более шести месяцев. В остальных случаях действуют парламентские факторы формирования правительства. Президент назначает Председателя Совета министров и по его предложению весь состав правительства. Председатель Совета министров обязан в течение 14 дней представить Сейму программу деятельности правительства с предложением о вынесении вотума доверия. Если этого не произойдет, то сам Сейм избирает Председателя правительства и по его предложению весь его состав абсолютным большинством голосов. Если правительство вновь оказывается «сформированным, то повторяются вышеописанные процедуры.

В Чехии и Словакии глава государства может распустить парламент, если последний три раза отклонит программу, представленную правительством [Зиркак, 1995, 39].

Как уже было отмечено, во всех государствах Восточной Европы парламент играет ведущую роль в процессе формирования правительства, хотя инициатива в этом вопросе принадлежит президенту. Фактически президент либо поручает формирование правительства лидеру победившей партии (Болгария), либо назначает главу правительства и министров (Чехия, Словакия, Польша), либо представляет парламенту кандидатуру, выдвинутую партий парламентского большинства (Румыния). Но в любом варианте он, как правило, является одновременно депутатом парламента. Именно парламент избирает (Болгария, Венгрия) членов правительства либо выражает доверие сформированному президентом правительству (Польша). В некоторых государствах парламент не только утверждает персональный состав правительства, но и обязан сформулировать свое отношение к программе его деятельности (Польша). Фактически это означает, что он должен либо ее одобрить, выразив доверие, либо отклонить, выразив недоверие.

Кроме этого в ряде стран парламент наделен правом делегирования правительству отдельных законодательных полномочий. Так, в соответствии с малой Конституцией Польши Совет министров получил право издавать распоряжения, имеющие силу закона, а Государственное собрание Венгрии в случае необходимости может уполномочить правительство на принятие решений и мер, отступающих от закона. Но одновременно конституции этих стран содержат ограничения предмета делегирования законодательных полномочий. Из него исключены вопросы изменения конституции, выборов органов государственной власти и органов местного самоуправления, основных прав и свобод граждан.

В делом усиление влияния законодательной власти над процессами формирования и функционирования правительства является важным показателем процессов демократизации административногосударственного управления. В результате реформ парламент в целом и фракции политических партий в парламентах государств Восточной Европы получили широкие возможности по контролю над деятельностью всех государственных органов исполнительной власти. Процессы демократизации государственного управления находят также свое выражение в усилении самостоятельности министров в осуществлении текущей политики, в наделении их правом самостоятельно определять структуру собственного министерства и объем распределения полномочий между его подразделениями, в передаче части управленческих функций на более низкие уровни государственного управления, в частности, на уровни территориального государственного управления и государственного городского управления.

Структура и функции правительства. Структура и функции правительств в странах Восточной Европы во многом совпадают. Все эти государства имеют общую унитарную модель административно-государственного управления, которой присуще закрепление основных функций управления за правительством и центральным административным аппаратом. В то же время среди общей унитарной модели управления есть различия, связанные с особенностями политических режимов, в рамках которых функционируют административные структуры, характером разделения полномочий между президентом и правительством,

Руководство внутренней и внешней политикой в странах Восточной Европы, как правило, возлагается на правительство. Так, например, в Польше, стране со смешанным типом политического режима, правительство страны — Совет министров — в соответствии с Конституцией 1997 г. и законами в сфере своей компетенции:

  1.  обеспечивает исполнение законов,
  2. издает распоряжения,
  3. координирует и контролирует работу органов правительственной администрации,
  4. охраняет интересы Государственной казны,
  5.  одобряет проект государственного бюджета,
  6.  руководит исполнением государственного бюджета, а также принимает постановления о закрытии государственных счетов и отчете об исполнении бюджета,
  7. обеспечивает внутреннюю безопасность государства, а также общественный порядок,
  8. обеспечивает внешнюю безопасность государства,
  9. осуществляет общее руководство в области отношений с другими государствами и международными организациями,
  10. заключает международные договоры, требующие ратификации, а также утверждает и денонсирует иные международные договоры,
  11. осуществляет общее руководство в области обороноспособности страны, а также ежегодно определяет число граждан, призываемых на действительную военную службу,
  12. определяет организацию и порядок своей работы.

Структура и численный состав правительства государств Восточной Европы на протяжении всего периода реформ постоянно изменяются I Administrative, 1993, 21,78-81]. Как правило, в правительство входят Председатель правительства, его заместители и министры. Председатель правительства координирует его общую политику, руководит ею и несет за нее ответственность. Заместителями Председателя правительства, как правило, являются министры, которые одновременно руководят отдельными министерствами.

Структуру и штатное расписание министерств в пределах общей численности, определенной правительством, обычно утверждает соответствующий министр. Министру в его деятельности помогают заместители министра. Министр определяет количество своих заместителей и распределяет работу между ними. В ряде стран министр имеет право передать заместителям свои отдельные полномочия за исключением прав, предоставленных ему законом, и права на издание нормативных актов.

В Польше, согласно ст. 147 Конституции:

«Совет Министров состоит из Председателя Совета министров и министров. В состав Совета министров могут быть назначены вице-председатели Совета министров. Председатель и вице-председатель Совета министров могут выполнять также функцию министра. В состав Совета министров, кроме того, могут быть назначены председатели определенных в законах комитетов».

Председатель Совета министров представляет Совет министров, руководит работами Совета министров, издает распоряжения, обеспечивает осуществление политики Совета министров и определяет способы ее осуществления, координирует и контролирует работу членов Совета министров, осуществляет надзор за территориальным самоуправлением в пределах и формах, определенных Конституцией и законами.

Министры руководят определенными отраслями правительственной администрации или выполняют задачи, установленные для них Председателем Совета министров. Сферу деятельности министра, руководящего отраслью правительственной администрации, определяют законы. В целях обеспечения профессионального, добросовестного, беспристрастного и политически нейтрального выполнения задач государства в учреждениях правительственной администрации действует корпус гражданской службы. Председатель Совета министров является начальником корпуса гражданской службы.

Председатель Совета министров, вице-председатели Совета министров и министры приносят перед президентом Республики присягу.

Члены Совета министров несут ответственность перед Государственным трибуналом за нарушение Конституции или законов, а также за преступления, совершенные в связи с занимаемой должностью. Постановление о привлечении члена Совета министров к ответственности перед Государственным трибуналом Сейм принимает по предложению Президента Республики или не менее 115 депутатов большинством 3/5 законного числа депутатов.

Члены Совета министров несут перед Сеймом солидарную ответственность за деятельность Совета министров. Члены Совета министров несут перед Сеймом также индивидуальную ответственность за деятельность, относящуюся к их компетенции или порученную им Председателем Совета министров.

В Словакии, согласно Конституции ст. 109:

«Правительство состоит из председателя, заместителей председателя и министров. Член Правительства не может осуществлять мандат депутата или быть судьей. Член Правительства не имеет права осуществлять иную оплачиваемую функцию, профессию или заниматься предпринимательской деятельностью, а также быть членом органа юридического лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность».

Председатель правительства назначается и отзывается президентом Словацкой Республики. Председателем правительства может быть назначен любой гражданин Словацкой Республики, который отвечает требованиям, предъявленным для избрания в Национальный совет Словацкой Республики. По предложению председателя правительства президент Словацкой Республики назначает и отзывает членов Правительства и уполномочивает их руководить министерствами. Заместителем председателя правительства и министром может быть назначен гражданин, который отвечает требованиям, предъявляемым для избрания в Национальный совет Словацкой Республики. Члены правительства приносят президенту Словацкой Республики присягу.

Правительство за осуществление своей функции ответственно перед Национальным советом Словацкой Республики. Национальный совет Словацкой Республики может в любое время выразить ему недоверие. Правительство может в любое время просить Национальный совет Словацкой Республики о выражении доверия.

Согласно ст. 116 Конституции:

«Член Правительства за осуществление своей функции ответственен перед Национальным советом Словацкой Республики. Член Правительства может подать заявление об отставке президенту Словацкой Республики. Национальный совет Словацкой Республики может выразить недоверие отдельному члену Правительства; в этом случае президент Словацкой Республики отзывает члена Правительства. Если председатель Правительства подает в отставку, то в отставку подает Правительство в целом. Если Национальный совет Словацкой Республики выразит недоверие председателю Правительства, президент Словацкой Республики отзывает его. Отзыв председателя Правительства влечет за собой отставку Правительства. Если президент Словацкой Республики принимает отставку или отзывает члена Правительства, он определяет, кто из членов Правительства будет временно исполнять обязанности того члена Правительства, чью отставку он принял».

В Болгарии ст. 2. Положения о структуре и организации Совета министров и его администрации, утвержденного Постановлением № 45 Совета министров от 5 марта 1993 г., устанавливает, что Совет министров руководит исполнительной властью. Этот же документ устанавливает, что основными принципами деятельности данного органа являются: законность, коллегиальность, иерархичность и децентрализация оперативных функций и полномочий.

Министерства являются специализированными органами государственного управления в соответствующей сфере. Их правовой статус регулируется правилами организации и деятельности каждого конкретного министерства. Так, в Болгарии Министерство здравоохранения с помощью областной администрации и кмететв осуществляет функции организации, руководства и непосредственного контроля деятельности государственных учреждений здравоохранения; планирования развития национального здравоохранения; организации и осуществления государственного санитарного контроля и т.д.

Структурно министерства обычно состоят из управлений, отделов и секретариата. Управления и отделы создаются в соответствии с функциями и задачами министерства. Секретариат осуществляет взаимодействие между управлениями в министерстве, организует согласование нормативных актов министерства с другими ведомствами. Кроме министерств в систему центральных исполнительных органов государственной власти стран Восточной Европы входят национальные комитеты, национальные управления, национальные агентства, национальные надзоры, национальные комиссии, национальные службы [Administrative, 1993, 82]. Если в компетенцию национальных министерств входит, как правило, проведение государственной политики, осуществление управления в установленной сфере деятельности и координация работы других исполнительных органов в данной сфере, то национальные комитеты, национальные комиссии и национальные надзоры осуществляют специализированные (исполнительные, контролирующие и разрешительные) действия в установленной сфере.

Структура и функции региональных и местных органов государственного управления

Региональный уровень управления в странах Восточной Европы составляют: округ в Чехии и Словакии; воеводство в Польше; регионы и области в Венгрии. Все региональные единицы административного управления имеют одинаковый статус, который определяется общим национальным законом. Местный уровень составляют органы местного управления.

В большинстве стран Восточной Европы территориальное распределение компетенции и функций между различными уровнями власти еще не четко обозначено. Несмотря на процессы децентрализации, местные власти нередко имеют мало автономных функций. Районные власти юридически наделены многими обязанностями. Но они большей частью делят их либо с республиканскими, либо с местными органами власти.

Так, например, в Чехии в результате административной реформы было упразднено деление территории государства на области и большая часть функций областной администрации была передана на районный уровень. Промежуточный административный уровень — округ (okres). Округ имеет около 120 тыс. жителей и около 1000 км кв. Окружные правительства подотчетны государственной администрации и их главы назначаются правительством. Округа не имеют самоуправления. Окружное правительство следит за деятельностью муниципальных правительств. Окружное собрание избирается муниципальными советами в каждом соответствующем округе, чтобы наблюдать за деятельностью окружного правительства, одобрять бюджет, а также чтобы влиять на распределение государственных субсидий среди муниципалитетов. Муниципалитеты представлены в собрании пропорционально, по величине их населения.

Ниже окружного уровня есть 6196 сельских и городских муниципалитетов, около 6% из которых имеют статус городов. Тринадцать крупных городов имеют административный статус «уставных городов». Особое положение Праги отражается в том, что внутренняя территориальная организация и администрация столицы регулируются отдельным законом. Муниципальные советы избираются на локальных выборах по пропорциональной системе. Окружные собрания не могут считаться органами самоуправления, но являются временными учреждениями, которые функционируют, пока местное самоуправление не действует. Создание местного самоуправления властей, как самый высший уровень территориального правительства, намечалось в Конституции Чешской Республики 1992 г, В 1997 г., после длинной дискуссии о рациональности местной реформы и местного самоуправления, парламент Чешской Республики решил установить 14 областей с местным самоуправлением.

Районы, унаследованные от прежней государственной системы, представляют собой промежуточный уровень между местными органами власти и правительством республики. Республика состоит из 75 районов. Они играют важную роль в процессах распределения государственных дотаций между местными органами власти. На районном уровне действует районная ассамблея, состоящая из представителей от каждого из органов местной власти этого района. Район также считается подразделением децентрализованного государственного управления. На территории республики действуют свыше 4000 местных органов власти. Их число постоянно растет, что вызвано тенденцией к максимальному приближению органов власти к населению. В то же время следует отметить, что прежде в республики существовало около 5800 местных органов власти [Administrative, 1993, 52].

Уменьшение общего числа местных органов власти свидетельствует о стремлении чешского правительства к повышению эффективности деятельности территориального и местного управления, что вписывается и в современные мировые тенденции развития местных органов власти.

Таким образом, административно-территориальные единицы стран Восточной Европы можно подразделить на самоуправляющиеся и управляемые центральной властью. В Венгрии и Румынии самоуправляющимися являются все местные территориальные коллективы — от высших до низших звеньев административно-территориального деления. В Болгарии и Польше самоуправление осуществляется лишь на общинном уровне.

«Области и воеводства служат административно-территориальной единицей для проведения региональной политики, осуществления государственного управления на местах и обеспечения соответствия между национальными и местными интересами» [Алебастрова, 1994, 18].

Темы: Административная политика
Источник: Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления / Под ред. Л.В. Сморгунова. — М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2007. — 495 с.
Материалы по теме
Административные системы «наполеоновских» стран
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Встроенность административных реформ в систему государственной службы
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Административные системы «германских» стран
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Административные системы стран Северной Европы
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Административные системы Японии и Южной Кореи
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Политическая и административная система Китая
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Административные системы стран Латинской Америки
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Административные системы арабских стран Ближнего Востока
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Оставить комментарий