Административные системы Японии и Южной Кореи

На специфику административных систем и практики государственного управления в Японии и Южной Корее решающее влияние оказали факторы культуры и религии. Божественное происхождение государства и государственной власти, декларируемое конфуцианством, определило особое отношение японцев и корейцев к этим феноменам. Это же предопределило высокий уровень патернализма и коллективизма в японском и южно-корейском обществах. В Корее коллективизм нашел отражение даже в языке. Корейцы практически не употребляют в общении местоимений единственного числа. При этом корейский коллективизм в значительной степени отличается от коллективизма, насаждавшегося в странах социалистического лагеря. Крупная корейская организация (будь то государственная или частная) строится не по принципу равноправного коллектива «советского» типа, а по принципу большой иерархизированной семьи, с доминированием отношений «отец-дети». Тот же принцип работает и в административной иерархии. Руководитель — это «отец» своих подчиненных, который, согласно конфуцианству, должен экономно расходовать средства и иметь скромный внешний облик.

В целом внутренняя политика Японии и Южной Кореи на протяжении послевоенного периода определялась высоким уровнем протекционизма в экономике (особенно в период 1960—1970-х годов). Государство предоставляло отечественным производителям дешевые кредиты. Особенно сильное позитивное влияние это оказало на мелких сельских производителей, семейные хозяйства, сумевшие благодаря этому в значительной мере повысить производительность. Рост совокупных государственных кредитов в Южной Корее составил с 15% от ВНП — 1962-1966 гг. до 46% от ВНП — 1977—1981 гг. Еще более внушительного размера в 30-40% от ВВП государственные и иные внутренние капиталовложения достигли в Японии. При этом японское правительство осуществляло практику согласованных действий, при которой экономическая стратегия вырабатывалась министерствами и крупными частными компаниями в тесном взаимодействии. В Южной Корее были предприняты более строгие меры по защите внутреннего рынка. В частности, был введен законодательный запрет на размещение частными лицами своих капиталов за рубежом. Другим обязательным элементом южнокорейской экономической политики является централизованное планирование с использованием среднесрочных и стратегических планов и целевых программ, для чего в 1962 г. была создана система государственного планирования, заключающаяся в разработке и реализации государственных пятилетних планов развития. В административной системе Кореи появился специальный орган — Совет экономического планирования, полномочия которого достаточно широки. Он определял основные принципы внешнеэкономической политики государства, а также те отрасли экономики, которые должны были развиваться более высокими темпами за счет государственных субвенций, кредитов и налоговых льгот. Дешевая рабочая сила была важным условием успехов южнокорейского бизнеса внутри страны и на международной арене. Эта дешевизна объяснялась рядом причин: низким уровнем жизни в начале процесса роста экономики; низкой долей заработной платы по отношению к получаемой прибыли; самой продолжительной в мире рабочей неделей (54 часа), терпеливостью перед лицом трудностей в 60-е и начале 70-х годов и, наконец, жесткой антирабочей политикой властей, отказавших рабочим в праве на организацию, коллективный договор, забастовку. Стачки решительно подавлялись полицией и подчас специальными частями. Таким образом, дешевый труд в первые десятилетия экономического подъема был единственным преимуществом южнокорейского бизнеса на мировых рынках.

Результатом такой политики стал значительный рост наукоемкого производства и развитие новых технологий, позволившее Японии, а позже и Южной Корее занять лидирующие позиции на мировом рынке

Специфика государственной политики Японии и Южной Кореи безусловно нашла свое отражение и в структуре административных систем этих государств.

Структура административных систем Японии и Южной Кореи.

Высшее должностное лицо исполнительной власти Японии — премьер-министр. Премьер-министр Японии избирается парламентом из числа депутатов. Решение об избрании принимается обеими палатами, затем происходит формальное утверждение кандидатуры императором. Обычно премьер-министр является лидером правящей партии и оказывает существенное влияние на принятие депутатами того или иного решения. На практике часто получается так, что не парламентское большинство руководит кабинетом, а кабинет в лице лидеров правящей партии (или коалиции) руководит парламентским большинством.

Согласно основному закону Японии, премьер-министр вносит на рассмотрение парламента проект государственного бюджета и иные законопроекты, он имеет право назначать и отстранять от должности по своему усмотрению министров кабинета, докладывать парламенту о состоянии дел внутренней политики страны и внешних сношениях. Премьер-министр, как высшее должностное лицо, руководит всеми звеньями системы исполнительной власти и контролирует их работу, именно ему принадлежит решающее слово при рассмотрении вопросов, связанных с определением компетенции любого министра кабинета.

Высшим коллегиальным органом государственного управления является возглавляемый премьер-министром кабинет министров. Согласно японской конституции (ст, 73), кабинету предписано ведение государственных дел, руководство внешней политикой, организация государственной службы, составление бюджета и внесение его в парламент.

Если должность премьер-министра становится вакантной, то кабинет, согласно Конституции, должен в полном составе уйти в отставку. В случаях, когда премьер-министр временно не может осуществлять своих функций или на время оставил свой пост, его обязанности берет на себя один из министров кабинета, при условии, что он заранее был уполномочен на это премьер-министром. Премьер-министр возлагает на себя обязанности любого из других министров либо поручает их другому министру, если кто-либо из министров оставил свой пост или не может осуществлять своих функций.

Среди всех японских министерств, составляющих административную систему, можно подробнее рассмотреть три, обладающие, как показала история страны, наибольшим влиянием на процесс формирования и реализации государственной политики. Это Министерство финансов, Министерство иностранных дел и Министерство внешней торговли и промышленности.


Министерство экономики и промышленной политики (Министерство внешней торговли и промышленности) было образовано после Второй мировой войны, в 1949 г. Основная задача министерства — разработка государственной политики в сфере торговли и экономики. По числу сотрудников это министерство сравнительно небольшое. На начало 90-х годов XX в. в штате насчитывалось 12,5 тысяч сотрудников, что в 6 раз меньше, чем в Министерстве финансов и почти в 10 раз меньше, нежели в Министерстве образования. Однако функционально Министерство экономики и промышленной политики относится к ключевым в системы исполнительной власти Японии.

Структура министерства включает министра, четырех заместителей, секретариат, выполняющий административные функции и функции контроля за статистической службой, бюро, управления, консультативные советы и комитеты независимых экспертов. Подробнее она представлена на схеме 2.


Министерство финансов также занимает достаточно весомое место в иерархии административных учреждений Японии. Под его непосредственным контролем находятся все государственные финансы: налоговые поступления, акции государственных предприятий, государственные обязательства. Ежегодно лишь 20—25 выпускников престижных японских вузов (прежде всего Токийского университета) становятся его сотрудниками. Попадание в это элитарное министерство гарантирует стабильно высокий заработок и карьерный рост. После ухода на пенсию сотрудники Министерства финансов как правило занимают ведущие места в бизнесе и политике, что обеспечивается их знаниями, опытом и связями среди политической и бизнес-элиты.

Общая структура Министерства финансов представлена на схеме 3.


В структуре министерства выделяются четыре основных элемента: секретариат, бюро бюджета, бюро по налогам и финансовое бюро, контролирующее банковскую и денежную системы страны. Каждое из них осуществляет управление конкретной сферой государственной финансовой политики. Отличительной чертой Министерства финансов Японии является тот факт, что практически все должности в нем, за исключением должности министра и вице-министров, карьерные, а не политические. Это свидетельствует о высоких профессиональных требованиях, предъявляемых к кандидатам на должность, которые обязаны иметь высшее экономическое или юридическое образование и опыт работы в соответствующей сфере.

Министерство иностранных дел Японии имеет традиционные для такого ведомства функции разработки внешней политики и ее реализации. Однако именно тот факт, что оно несет ответственность за политические отношения Японии с внешним миром, определил это министерство в число ведущих политических ведомств страны. На протяжении всей своей истории, с момента создания в 1869 г., Министерство иностранных дел устанавливало официальные отношения со странами Запада, «открывало» Японию для западных культурных, политических и экономических инвестиций. Лишь с возникновением в 1949 г. Министерства внешней торговли и промышленности и отказом от милитаристской внешней политики, влияние Министерства иностранных дел на внешнюю экономическую политику значительно ослабло. Это повлекло за собой снижение статуса министерства в рамках иерархии политических и административных ведомств Японии, что отразилось и на современной структуре министерства, внутри которой отсутствуют специальные подразделения, занимающиеся разработкой и реализацией внешней экономической и финансовой политики. Министерство состоит из секретариата, двух департаментов и десяти бюро. Каждое бюро или департамент возглавляется генеральным директором и имеет несколько подразделений.

Структура административной системы Южной Кореи отличается

прежде всего наличием поста президента, являющегося главой государства и формирующего состав правительства (по согласованию с парламентом страны), а также наличием Государственного совета, который является высшим органом исполнительной власти Южной Кореи. Он состоит из президента (председатель), премьер-министра (заместитель председателя) и глав ключевых министерств (около 16). Кроме этого, в стране существует ряд ведомств по своему статусу приравненных к министерствам, но не входящих в состав кабинета и подчиняющихся напрямую президенту. К ним относятся, в частности, Национальная служба разведки и Комиссия по делам государственной службы.

Государственная служба Японии

Центральную роль в определении статуса государственных служащих Японии играет Закон о государственных служащих, принятый в 1947 г. и претерпевший за более чем пятидесятилетнюю историю значительные изменения. Категория «государственный служащий» понимается в нем достаточно широко, под нее подпадают не только сотрудники министерств и ведомств (государственные чиновники), но и работники государственного сектора в целом (учителя государственных и муниципальных школ, сотрудники полиции, налоговой и пожарной служб и т.д.) Конституция и законы Японии провозглашают деполитизированную государственную службу, представители которой являются слугами всего народа, а не отдельной политической партии или иной организации.

С конца XIX в. назначение на государственную службу происходит в соответствии с процедурой конкурсных экзаменов, носящих открытый, общедоступный характер. Единственным строгим ограничением является наличие у претендентов японского гражданства. Наличие специального высшего образования не обязательно, но предполагает возможность претендовать на более высокую должность и быть зачисленным в категорию квалифицированных государственных служащих. Такая практика исключает возможность назначения на средние и высокие административные посты (скажем, начальников отделов или департаментов) лиц, не имеющих высшего образования. Точно так же, посредством конкурсных экзаменов, происходит повышение по службе, общий контроль за процедурой которого осуществляет специальный государственный орган — Совет по делам персонала при Кабинете министров.

Все должности государственной службы систематизированы по восьми рангам (высшим является первый), каждый из которых в свою очередь подразделяется на пятнадцать разрядов (от самого низкого первого до пятнадцатого). Столь подробная систематизация дает возможность точного учета различий между государственными служащими в уровне образования, продолжительности службы, служебных характеристиках т.д. Так же как и во многих других государствах в Японии существует институт «политических назначенцев», определяемый здесь как «особая служба». К таковым традиционно относятся премьер-министр, министры кабинета, вице-министры и иные высшие должностные лица, не избираемые, а назначаемые на должность.

Отличительной особенностью японской государственной службы является практика пожизненного найма, предполагающая длительную, обычно до достижения пенсионного возраста работу в одном министерстве или учреждении и гарантированное, постепенное продвижение по службе. При такой системе каждый чиновник уверен в собственном будущем в условиях частой сменяемости кабинета и легко может прогнозировать свой карьерный рост, однако ее обратной стороной является крайне низкая межведомственная мобильность и инертность административной системы в целом.

Реформы и перспективы развития административных систем Японии и Южной Кореи

Факторами, определившими специфику реформирования государственного управления в Японии и Южной Корее, явились: сильное поликультурное влияние, оказываемое на протяжении их истории сначала со стороны конфуцианского Китая, затем со стороны Западной Европы и США, высокая интегрированность японского и южнокорейского обществ, а также исключительная роль государственной бюрократии в период послевоенного индустриального роста этих стран (именно государственные чиновники выступили здесь в роли ключевых агентов изменения).

В Южной Корее факторами неэффективности стали растущая напряженность между персоналом и менеджментом предприятий, неравномерное распределение доходов между регионами, отставание в развитии инфраструктуры, экологические проблемы и т,д. Уменьшение действия этих факторов оказалось связано не только с решением проблемы экономической эффективности государственного управления и повышения качества жизни, но также и с проблемой консолидации демократии. При этом решение второй проблемы представляется обязательным залогом решения первой, так как за основу принимается гипотеза о том, что «демократия может не быть необходимым условием для индустриализации, но она является таковым для социального и политического благополучия людей в постиндустриальную эпоху». Исходя из этой гипотезы предлагаются следующие предпосылки эффективного государственного управления, применимые как к южнокорейской, так и к японской административной системе: административный профессионализм, административная автономия и политическая нейтральность, репрезентативный состав администрации, формирование инновационного климата, прозрачность административной деятельности и взаимодействие культур.

В целом направления административных реформ в этих станах совпадали с европейскими и американскими. Это — приватизация объектов государственной собственности, применение рыночных методов управления, делегирование широких полномочий и ответственности на нижние уровни управленческой иерархии и др. Однако адаптация опыта и образцов западных административных реформ носила и в Японии, и в Южной Корее постепенный, сбалансированный характер. Этот опыт не принимался безоглядно, а долго и подробно изучался. Изучался также и собственный опыт послевоенной модернизации экономики. В результате осуществлялась не практика навязывания целей административных реформ и способов их достижения (как, например, в США или Великобритании начала 80-х годов), а практика выработки компромиссных решений на всех уровнях, затронутых реформой.

Особенности политико-административного реформирования в Японии характеризуют следующие ключевые моменты:

  • переговорный характер выработки особо значимых решений (разработка программы реформ проводилась на основе консенсуса потенциальных сторонников и противников рыночного характера реформ, участвовавших в работе комиссии Ринко);
  • сравнительно медленные темпы осуществления программы реформ;
  • широкое вовлечение общественности в обсуждение характера преобразований;
  • преобладание личностного фактора над индустриальным в осуществлении реформ (например, залогом успеха реформ многие исследователи считают высокую степень доверия и популярности, которой обладал премьер-министр Японии С.Накасонэ, сумевший благодаря личным контактам собрать работоспособную команду единомышленников).

В Южной Корее серьезные административные реформы начались в 1997 г., когда президент Ким Дэгджун представил комплексную программу реформ, необходимых для преодоления экономического кризиса. Помимо чисто экономических преобразований (как-то увеличения государственного валютного фонда, реструктуризации экономики, ликвидации неэффективных коммерческих банков), были предложены меры, совершенствующие систему государственного управления. К ним можно отнести приватизацию и коммерциализацию государственных предприятий (к концу 1998 г. было приватизировано 5 крупных корпораций), а также децентрализацию и сокращение управленческого аппарата (всего около 60 000 служащих) [Курбанов, 2000].

Таким образом, можно сделать вывод, что административные реформы в Японии и Южной Корее носят более сбалансированный и умеренный характер, нежели в континентальной Европе и США. Его ключевой особенностью является стремление к общественному консенсусу относительно целей и способов реформирования административной системы. Достижение такого консенсуса, в свою очередь, является базовым условием эффективного государственного управления.

Ключевые слова: Административная политика
Источник: Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления / Под ред. Л.В. Сморгунова. — М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2007. — 495 с.
Материалы по теме
Административные реформы в царской и советской России
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Административные реформы в современной России (1990-1999 гг.)
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Административное ведомство
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Административные реформы последних десятилетий
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Концепция административной реформы в Российской Федерации: идеология и методология
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Административные системы «наполеоновских» стран
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Встроенность административных реформ в систему государственной службы
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Административные системы «германских» стран
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Комментарии
Материал еще никто не прокомментировал. Станьте первым, кто это сделает!
Оставить комментарий