Основные характеристики административных систем закреплены в действующих конституциях стран Северной Европы (с учетом вносимых конституционных изменений):
- Конституции Дании (1953 г.),
- Конституции Исландии (1944 г.),
- Конституции Норвегии (1814 г.),
- Конституции Финляндии (1999 г.),
- «Формы правления» Швеции (1974 г.).
Несмотря на то что в северных странах Европы понятие «скандинавизм» не пользуется популярностью (поскольку финны не являются скандинавами и региональная организация названа не Скандинавским, а Северным Советом (1952 г.), мы будем, исходя из геополитических, политических и культурных традиций, использовать термины «скандинавский корпоративизм», «скандинавский парламентаризм», «скандинавский этатизм», «политическая культура скандинавского корпоративного человека» как общие характеристики для стран Северной Европы.
Характеризуя в целом страны Северной Европы, мы считаем, что они представляют собой особую модель общества, экономики и государства, которая может быть названа «скандинавской».
«Скандинавская модель... предполагает одну общую константу, применимую в разных социальных типах действия; сама модель достигает необходимого уровня обобщения и определяется как государство благоденствия с резко выраженными чертами институционализации всех сфер жизни человека. Человек при этом есть средство и цель» [Исаев, Че-канский, Шишкин, 2000, 135].
Отличительными особенностями стран Северной Европы являются: развитые демократические формы и методы государственного управления обществом, относительная экономическая и политическая стабильность, высокий уровень социального обеспечения граждан.
Рассматривая особенности функционирования административных систем северных стран Европы, остановимся на трех, на наш взгляд, основных:
- Скандинавский парламентаризм как условие функционирования административной системы;
- Влияние скандинавского корпоративизма на административную систему;
- Политико-культурная составляющая административной системы.
Выделяя значимые элементы административной системы стран Северной Европы, мы рассмотрим структуру и уровни управления (центральный, региональный, местный) в административной системе, особенности скандинавской бюрократии.
Скандинавский парламентаризм как условие функционирования административной системы. Основной особенностью административных систем стран Северной Европы является их функционирование в условиях парламентаризма.
Под парламентаризмом принято понимать парламентскую систему организации и функционирования верховной государственной власти при разделении законодательных и исполнительных функций, способность представительного органа власти свободно обсуждать и принимать политические решения в виде законов, ответственность правительства перед ним.
Аренд Лийпхарт, проведя сравнительный анализ демократических систем на основе эмпирических данных, обнаружил, «что везде, где между двумя группами демократических государств наблюдались различия, парламентские системы, основанные на пропорциональном представительстве, показывали свое превосходство».
Из восьми западноевропейских стран, имеющих однопалатный парламент, пять — страны Северной Европы (Фолькетинг — в Дании, Альтинг — в Исландии, стортинг — в Норвегии, парламент — в Финляндии, риксдаг — в Швеции). Как форма взаимодействия высших органов государственной власти, парламентаризм устанавливает ответственность правительства в целом или отдельного его министра перед большинством в парламенте. Этот порядок сложился в Дании в 1901 г., в Норвегии — в 1884 г., в Швеции — в 1917 г., в Финляндии — в 1919 г. Практика парламентаризма закреплена в объективном праве: § 15-16 Конституции Дании и закон о Государственном (Высшем) суде от 1986 г.; § 6 гл. 1 и § 5 гл. 6 «Формы правления» Швеции; § 3 Конституции Финляндии 1999 г. поевяшены вопросам парламентаризма. Только Конституция Норвегии не признает этого института, но парламентаризм держится в форме конституционно-правового обычая этой страны.
Современные политологи и государствоведы, определяя права скандинавских парламентов по отношению к правительствам, выделяют пять групп таких прав:
Формирование правительства в соответствии с волей парламентского большинства. Наиболее полно принцип зависимости правительства от парламента реализован в Швеции, где избрание премьер-министра происходит в ходе консультаций председателя парламента с лидерами партийных групп риксдага, а предложенный премьер-министром состав правительства утверждается парламентом.
«После того как риксдаг принял предложение о новом премьер-министре, последний в срочном порядке представляет риксдагу назначенных им министров. Затем происходит смена правительства на особом совещании перед главой государства...» [Могунова, 2001, 261].
Увольнение правительства в отставку путем принятия резолюции недоверия (порицания). Вопрос о доверии правительству может быть поставлен парламентом, но если при этом парламент не желает отставки правительства, то начинается серия переговоров между парламентскими фракциями для стабилизации положения и предотвращения правительственного кризиса. Смена кабинетов не всегда приводит к смене социальной, экономической, финансовой политики государства.
Применение процедуры импичмента в отношении членов правительства. Юридическую ответственность правительства (в форме импичмента) перед парламентом за «негативную деятельность по управлению» устанавливает Конституция Дании; согласно конституциям Норвегии и Швеции может быть возбуждено дело об импичменте, если министры не протестовали против решений короля в Государственном совете, противоречивших Конституции, законам или интересам государства. Современные конституции скандинавских стран определяют основанием для импичмента принцип не юридической, а политической ответственности правительств перед парламентами Северных стран Европы.
Контроль за правительственной деятельностью: Регламент стортинга Норвегии (п. 7 § 12) вменяет контрольному и конституционному комитету в обязанность знакомиться с протоколами и другими документами Государственного совета (правительства), замечаниями ревизоров стортинга по финансовым делам правительства, докладами ревизоров и деятельностью Государственного ревизионного ведомства по финансовой проверке администрации и всего правительства, заявлениями в стортинг частных лиц по поводу незаконных действий администрации и т.п.
Получение согласия на определенные действия правительства. Как правило, правительства северных стран Европы не могут принимать самостоятельные решения без консультаций и согласия парламента в области внешней политики, обороны; проводить мероприятия в отношении государственной собственности; расходования бюджетных средств и заключения договоров о займах, получения налогов и сборов.
Принцип зависимости правительства от парламента выражается в формировании правительства в соответствии с соотношением политических сил в парламенте. Этот принцип установлен конституционной практикой в Норвегии (1884 г.), в Дании и Швеции (после 1914 г.) в Исландии (1944 г.), в Швеции закреплен в «Форме правления» (1974 г.). Особенность формирования правительств в северных странах Европы состоит в том, что парламентское правление может быть правлением как большинства, так и меньшинства при формировании однопартийного кабинета. Если в результате парламентских выборов ни одна из политических партий не получает абсолютного большинства мест, создание коалиций затруднено, с согласия руководителей фракций глава государства поручает формирование правительства лидеру большей парламентской фракции. Правительство меньшинства представляет собой структуру, опирающуюся на изменчивое парламентское большинство, вынужденную принимать компромиссные решения, которые устраивают большинство или отдельные фракции, поскольку само не имеет прочной базы в парламенте.
В северных странах Европы к середине XX в., по мнению известного исследователя М.А. Могуновой, «получили воплощение все основные принципы парламентаризма: верховенство парламентов в государственном механизме, формирование правительств на парламентской основе, ответственность и подотчетность их перед парламентами, переход основных прерогатив глав государств в законодательной области к парламентам, а в сфере исполнительной власти — к правительствам» [Могунова, 2001, 297].
Скандинавский корпоративизм и административная система
Слияние корпораций с государством и его органами является важной особенностью функционирования административной системы северных стран Европы. Скандинавский корпоративизм представляет собой форму представительства интересов, которая организует группы людей в организации-корпорации и представляет их интересы через институционализированную систему в органах государственной власти. Формальной власти у корпораций нет, поскольку легально власть является прерогативой государства. Но цель любой корпорации — применение государством власти в выгодном для нее направлении, достигается через институт организованных интересов — корпоративизм. К корпоративным организациям относятся профсоюзные объединения рабочих и служащих, союзы предпринимателей и работодателей, ассоциации и клубы представителей творческих и интеллектуальных профессий: юристов, экономистов, журналистов, врачей, кооперативы и фермерские организации, спортивные клубы, экологические и женские объединения, жилищностроительные кооперативы. Положение той или иной корпорации определяется значимостью направления деятельности для населения и государства (рынок труда, экология, жилищное строительство), внутренняя структура организации, функциональные возможности, количество членов. Административные ресурсы корпораций (внутренняя структура и массовость) определяют степень их влияния на государственный аппарат.
Выделим самые значимые формы слияния и формы влияния корпораций на государство. Развитие институтов гражданского общества способствовало появлению целого слоя бюрократов, обслуживающих интересы корпораций, состоящих на службе и являющихся полномочными представителями гражданских организаций в государственных органах (например, институт «докладчиков»). Бюрократ-эксперт оценивается не только по профессиональным качествам; социальные связи, опыт работы на государственном посту, в политической партии, иной корпорации имеют не меньшее значение. Экономическая влиятельность, мобильность корпорации обеспечивается и легальными способами привлечения финансовых средств (членские взносы, добровольные пожертвования, самостоятельная экономическая деятельность) и возможностью привлекать средства экономических институтов (инвестиционные, благотворительные, пенсионные фонды), которая обеспечивается отставными руководителями корпораций, перешедшими в руководство этих институтов. Организации, выполняющие государственные задачи в гуманитарной сфере, получают финансовую поддержку государства (спортивные клубы, студенческие профсоюзы, Красный Крест и т.д.).
Методы взаимодействия корпораций с государством также свидетельствуют о заметном их слиянии. Если до недавнего времени отношения корпораций и государства носили неформальный характер, в последнее время проявляется тенденция к их формализации. На законодательном уровне происходит наделение общественных объединений определенными правами. Так, например, § 37 закона о разрешении административных дел Норвегии от 10 февраля 1967 г. устанавливает необходимость подготовки государственного решения консультативным путем с привлечением заинтересованных организаций. «Орган управления должен позаботиться о том, чтобы вопрос был надлежащим образом прояснен до того, как будет принято постановление. Общественным и частным организациям, которых коснется или касается постановление или же если затрагиваются их особые интересы, должна быть предоставлена возможность высказаться по рассматриваемому вопросу до того, как будет подготовлен (проект) постановления, его изменение или отмена» [Могунова, 2001, 66]. Формально законотворческие инициативы остаются у правительства, но неформальное лидерство гражданских, общественных организаций в выдвижении законопроектов, направленных на изменения каких-либо сфер жизнедеятельности общества, не оспаривает никто из исследователей.
Важной формой влияния корпораций на государство являются общественные исследования, слушания, проведение совещаний представителей корпораций и государственных чиновников в специально созданных государственных органах (комитетах, советах, комиссиях и пр.). Доклады готовятся экспертами на основе проведенных корпорациями исследований, результаты которых предварительно публикуются в СМИ для информирования населения и правительства. Правительство рискует получить вотум недоверия в парламенте в случае признания негативными результатов его деятельности, выявленных общественными исследованиями.
Политико-культурная составляющая административной системы
Scandinaviae homo politicus — главный субъект и цель политических процессов. Построение социальной модели включает и выработку шкалы предпочтений человека, и того вероятного набора действий в политике, которые будут предпочтительными. Тезис «все для блага, все во имя человека» является очень важным, хотя до его полного воплощения еще много работы. В Северной Европе понятие «человек» употребимо именно в качестве абстрактной категории, которая является критерием эффективности управления социально-политическим процессом. Политическая ситуация не только прогнозируема, но и управляема при знании предпочтений и готовности к определенным действиям масс людей. Человек рассматривается именно как интегральный набор предпочтений, интересов, целей, каналов управления составом этого набора и технологиями удовлетворения предпочтений, реализации интересов, достижения целей. Целенаправленное формирование абстрактной шкалы сочетается с планированием социальных ресурсов, способных обеспечить социальные ожидания большинства.
В категории общего интереса как интереса государства находит выражение баланс интересов различных субъектов государственного обшения. Примирение и реализация интересов осуществляется только государством, что составляет особенность скандинавского этатизма. Направления вмешательства государственной власти в общественные структуры либерального социал-демократического государства благоденствия на севере Европы определил экономист, председатель комиссии по Нобелевским премиям в сфере экономики А. Линдбек: «(1) проведение политики стабилизации экономики; (2) перераспределение доходов; (3) проведение антимонопольной политики; (4) осуществление действенных мер по созданию сферы общественных услуг» [Исаев, Чеканский, Шишкин, 2000, 130].
Главным элементом политической системы в странах Северной Европы считается государство. Человек как гражданин является объектом властвования государства, но и само государство может предстать объектом властных действий гражданина во время выборов и референдумов.
Основными характеристиками политической культуры скандинавского корпоративного человека являются: рационализм и прагматизм, коренящиеся в протестантизме; подчиненность нормам и предписаниям; сплоченность и чувство единения, подкрепленные этническим единством Северной Европы; уверенность каждого в достижимости собственных целей благодаря включенности в какую-либо корпорацию; склонность к общению и поиску компромиссных решений социальных, экономических и политических проблем; традиционная ориентированность на социал-демократические ценности.
Структура административной системы северных стран Европы
В административных системах североевропейских стран существуют три уровня административного управления:
- центральное (национальное) государственное управление;
- промежуточное региональное управление, представленное, с одной стороны, промежуточным региональным государственным управлением, с другой — промежуточным региональным муниципальным управлением (местное самоуправление на региональном уровне);
- местное муниципальное управление.
Формально главой государства в Дании, Норвегии и Швеции является монарх, согласно конституциям Дании и Норвегии он является и главой исполнительной власти. Фактически же король делегирует полномочия по осуществлению исполнительной власти правительству. Король неответственен за действия правительства в сфере отправления государственной власти.
Правительство осуществляет исполнительную власть в полном объеме только на заседаниях Государственного совета под председательством короля; этот орган считается конституционно значимым правительством, являющимся отдельным видом источника права, решения которого имеют действенную силу. Государственный совет — собрание министров под председательством премьера, не обладает такими полномочиями, как правительство. На заседаниях правительства происходит официальное оформление принятых в ходе консультаций с заинтересованными сторонами и структурными подразделениями решений. На подготовительных заседаниях Государственного совета в неформальной обстановке выясняются мнения и достигается консенсус; заседания проходят под председательством премьер-министра.
Финляндия и Исландия являются полупрезидентскими республиками, полномочия исполнительной власти осуществляются президентами, которые наряду с министрами несут ответственность перед парламентами.
В Швеции избрание премьер-министра парламентом происходит после консультаций председателя парламента с лидерами политических фракций; парламентом утверждается состав Государственного совета, предлагаемый премьером. По датской, исландской и норвежской конституциям назначение и отставка премьер-министра и его кабинета, определение состава и распределение между ними функций находится в ведении короля.
Формирование кабинетов происходит в соответствии с определенными процедурами: депутаты парламентов Норвегии и Швеции, вошедшие в состав правительства, должны передать свои депутатские полномочия заместителям; в Дании и Исландии запрета на совмещение постов нет, как нет и ценза для будущих министров на обязательное членство в парламенте.
Правительство в странах Северной Европы конституционно определяется как один из важнейших органов государственной власти. Поскольку правительства североевропейских стран в условиях парламентских демократий трансформировались в исполнительные комитеты пришедших к власти политических партий, они фактически заняты реализацией программных партийных положений, поддержанных избирателями. Сила и политическое влияние правительства возрастают благодаря праву распределения благ в обществе; праву внесения на рассмотрение парламента законопроектов; конституционному праву вынесения вотума недоверия, роспуска парламента с назначением новых парламентских выборов (последнее — во всех странах, кроме Норвегии).
Специальные комиссии и комитеты правительства, действующие на постоянной основе, являются следующими по важности структурными подразделениями правительств. Примерами таких структур можно назвать Комитет по иностранным делам и Комитет по финансовым делам в Финляндии, правительственные комитеты и специальные комитеты экспертов в Норвегии, аналитические комитеты Швеции и Дании.
Для северных стран Европы характерна унитарная административная система, при которой основное управление осуществляется непосредственно из столицы. Министерства (департаменты) и ведомства как главные (центральные) отраслевые органы административного управления имеют двухуровневую систему организации. В Дании, единственной североевропейской стране, осуществлен последовательно именно министерский принцип управления с жесткой иерархической подчиненностью комитетов и ведомств определенному министерству. В Норвегии принцип централизации осуществлен в более размытых формах, в Швеции и Дании связь министерств с нижестоящими органами управления еще слабее.
Министерства (департаменты) возглавляют министры в соответствии с членством в Государственном совете. Министр (государственный советник), его заместители (государственный секретарь) образуют политический состав руководства министерством, который уходит в отставку со сменой правительства.
Административный состав министерств: советник министра, начальники отделов и экспедиций, бюро и т.д. не покидают своих постов в связи с изменениями в правительстве.
Вторым уровнем центрального управления являются директораты, которые имеют в некоторых случаях самостоятельность, а в других — входят в управленческую структуру соответствующих министерств (Дания и Норвегия). Возглавляют директорат директор и заместитель; управление генеральным директоратом осуществляется единолично, директоратом — коллегиально. В Швеции и Финляндии генеральные директораты возглавляются генеральным директором, входящим в коллегию наравне с начальниками структурных подразделений (отделов) директората. Директораты, в зависимости от подведомственной отрасли управления, имеют различную организационную структуру.
Органы местного самоуправления формально не входят в систему государственного управления. Однако процесс децентрализации государственного аппарата в странах Северной Европы в 70-х годах XX столетия привел к наделению органов местного самоуправления широкими полномочиями. Законодательство североевропейских стран гарантирует самостоятельность коммун в решении вопросов, отнесенных к их исключительной компетенции (в Дании закон 1984 г., Норвегии — 1992 г., Швеции — 1977 г., Финляндии — 1995 г.). Значимость органов местного самоуправления подкрепляется их экономической самостоятельностью (коммунальная собственность, налоги жителей и т.д.), что подкрепляется целенаправленными субсидиями государства.
Особенности скандинавской бюрократии. Государство «является» человеку и обществу в собственных действиях: деятельности государственных органов, т.е. отправлении бюрократических функций чиновниками этих государственных органов. Бюрократ олицетворяет государство и для граждан стран Северной Европы. В северных странах Европы бюрократия рассматривается как иерархия органов, исполняющих волю народа, вместе с тем и как специфический институт, без участия которого невозможен процесс принятия решений. Функция бюрократии состоит в точном и в соответствии с установленным порядком применения законов к конкретным ситуациям. Личные пристрастия, мнения, эмоции не должны влиять на исполнение прямой функции. Сведение роли бюрократа к техническому выполнению обязанностей, обеспечению равного отношения государства в его лице к гражданам, требование нейтрального отношения к исполнению закона и защите общественного блага — таковы основные принципы, ограничивающие своевластие чиновников.
Несмотря на высокий уровень доверия государственным институтам, население с недоверием и страхом относится к чиновникам. Во-первых, усложнение подлежащих администрированию общественных задач приводит к усилению роли чиновников как экспертов, т.е. специалистов в определенной отрасли. Во-вторых, как и во всем мире, меняется социально-политическая роль профессионального чиновничества. Возрастает роль бюрократической элиты в определении политического курса правительства. Принцип нейтральности и принцип подчиненности государственных чиновников правительству утрачивают свою значимость. «Высшие чиновники перестали ограничиваться “администрированием”», т.е. действовать лишь в соответствии с законами, правительственными декретами и инструкциями. Они все решительнее проникают в сферу «чистой политики, т.е. процесса выработки и принятия политических решений, а не только их осуществления» [Могунова, 2001, 288]. Эта тенденция в Норвегии ограничивается § 13 Закона о выборах 1985 г., который лишает чиновников активного избирательного права; но закон не мешает высшей бюрократии интегрироваться в политический процесс, поставляя кадры парламенту, органам регионального и местного самоуправления, политическим партиям. В Дании законом предоставлено пассивное и активное избирательное право чиновникам (ч. 2 § 30 Конституции), также Форма правления Швеции устанавливает аналогичные права (§ 2 и § 10 гл. 3). Однако же в Дании и Швеции путь в политическую элиту закрыт для профессионального чиновничества, так как высшие государственные чиновники не сменяемы, а смена главы министерства не влечет кадровых перемен при возможном несовпадении политической принадлежности руководителя и подчиненных. Вместе с тем политическая «лояльность» государственных служащих не мешает им готовить и проводить политические решения, подчиненные собственным политическим пристрастиям.