В самом общем виде место системы государственного управления в демократическом государстве можно выразить следующим образом:
При рассмотрении данной схемы отчетливо видны две сферы, с которыми система государственного (административного) управления соприкасается и взаимодействует непосредственно. С одной стороны, она в значительной степени функционирует на основе политических программ и решений, вырабатываемых в политической сфере (имеются в виду высшие органы государственной власти, где формируется государственная политика, т. е. парламент и правительство). С другой, административная система тесно соприкасается с обществом, причем как с различными его институционализированными структурными элементами (политическими партиями, профессиональными союзами, объединениями работодателей, общественными организациями), так и с неформальными структурами (группы, лоббирующие интересы определенных групп населения) и отдельными гражданами.
В системе административного управления именно государственная служба, т.е. ее сотрудники, олицетворяют государство для большинства граждан. Испытывая определенное давление с обеих сторон, а также обладая собственной организационной динамикой, система государственной службы развивается в процессе столкновения и борьбы двух противоположных тенденций: играя в обществе стабилизирующую роль, она должна обладать и достаточно выраженной собственной статикой (сохранение структуры, основополагающего статуса и т. д.), однако для эффективного функционирования, особенно в современных условиях, ей необходимо быть и достаточно гибкой, и динамичной для более быстрой адаптации к происходящим во внешней среде изменениям.
Влияние на систему государственной службы обеих сфер не является односторонним. Политическая сфера осуществляет контроль за действиями государственной службы, в том числе и за ее взаимодействием с обществом. При том она может изменять параметры структуры государственной службы и ее функционирования, а также ее взаимодействия с обществом путем внесения изменений в Конституцию, принятия новых законодательных актов.
Однако и бюрократия влияет в различной степени в разных странах на принятие политических решений. В ходе проведения различных административных реформ за счет своей большой устойчивости (большей, чем у других элементов государственной системы) система государственной службы сопротивляется их ходу, что требует определенной реакции со стороны политиков. Вышедшая из-под контроля политической сферы бюрократия способна обособляться до такой степени (оставаясь высокопрофессиональной и самодостаточной), что подаваемые ею обществу сигналы могут быть прямо противоположными тем, которые исходят из политической сферы (например ориентация только на качество услуг, без учета затрат)1.
Взаимодействие государства и общества можно проиллюстрировать более подробно следующей схемой:
В данной схеме государственная служба входит в систему государственных органов, занимая в них место между политическими органами (парламент и правительство) и всеми структурами, не относящимися к сфере государственной службы. В трактовке закона РФ «Об основах государственной службы» верхней границей должностей государственных служащих в общей структуре занятости публичного сектора являются политические должности (министров), а нижней - рабочие места в государственных органах и структурах, не отнесенные согласно закону к государственным должностям и не включенные в Реестр государственных служащих РФ.
Приведенные схемы демонстрируют тесную связь систем государственной службы с другими подсистемами государства и всем обществом в целом. Однако следует отметить, что многие параметры системы государственной службы очень трудно поддаются воздействию со стороны общества. Так, даже в демократических государственных системах государственная служба по-прежнему во многом сохраняет элитарный кастовый характер. По данным исследователей в составе государственных служащих (особенно на высших должностях) велик процент «потомственных» бюрократов, т.е. выходцев из семей государственных чиновников. В среднем он достигает 48 %, при этом во Франции он наиболее высок - 66 %, ниже же всего - в Голландии (37 %). Именно в Голландии наибольшая степень фрагментации системы государственной службы, каждый департамент и другой орган имеет собственную систему подбора, отбора и подготовки государственных служащих1.
Одной из важнейших проблем функционирования систем государственного управления сегодня является структурно-функциональная оптимизация аппарата управления и института государственной службы. Решение этой проблемы - важнейшая предпосылка способности аппарата играть роль инструмента обеспечения стабильности всей государственной системы и общества. При этом взаимодействие аппарата (бюрократии) и общества становится все более необходимым.
Чрезвычайно важен и вопрос осуществления контроля со стороны политической сферы общества за действиями государственного аппарата и его служащих. Общую схему организации такого контроля можно представить следующим образом (табл. 8).
Усложнение функций государственного управления требует его дальнейшей профессионализации, что ведет в свою очередь к формированию управленческих элит и их обособления и отчуждения от общества. Для привлечения на государственную службу требуется постоянное повышение оплаты чиновников (для создания привлекательного имиджа) и предоставление им различных льгот и привилегий, что также воспринимается обществом негативно. Преодоление данного противоречия возможно через передачу части функций непосредственно обществу: органам самоуправления, общественным организациям и коммерческим структурам, которые могут выполнять часть функций на контрактной основе.
В последние десятилетия административные реформы были проведены в большом количестве стран, в частности в таких государствах, как Австралия, Бразилия, Венгрия, Великобритания, Германия, Канада, Китай, Нидерланды Новая Зеландия, Польша, США, Финляндия, Чили, Южная Корея и многих других.
Анализ опыта этих реформ показывает, что в настоящее время международной конвергенции идей в области государственного управления практически не происходит. В каждой стране реформы осуществляются по-разному, что определяется целым рядом обстоятельств, о которых будет сказано впоследствии.
Большинство реформ, проводившихся в последние десятилетия, ставили следующие цели:
- сокращение государственных расходов;
- повышение эффективности развития и реализации политики;
- улучшение выполнения государством функций работодателя;
- повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти со стороны населения и частного сектора.
Каждая из вышеназванных стран проводила реформы в самом широком диапазоне - от всеобъемлющих задач реформирования в Китае до конкретных и сфокусированных задач в Нидерландах, касающихся вопросов зарплаты и стимулирования. В период с середины 1980 до конца 1990-х гг. реализовывался огромный объем крупномасштабных и комплексных программ реформирования государственного управления.
С точки зрения анализа процесса их проведения и достигнутых результатов наиболее интересными представляются следующие четыре области институциональных механизмов и государственной политики, поддающиеся относительно краткосрочным изменениям:
- управление государственными расходами;
- управление кадрами и государственной гражданской службой;
- организационная структура исполнительной власти;
- роль ответственности в системе государственного управления в сфере развития и реализации политики.