К «наполеоновским» странам относится ряд государств континентальной Европы; Бельгия, Греция, Италия, Испания, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Франция.
Термин «наполеоновские» в аспекте применения к наименованию особой модели административной системы избран неслучайно. Основы построения централизованного государственного аппарата, мощного корпуса государственной бюрократии были заложены во Франции в период правления Наполеона I Бонапарта. Речь идет о разработке гражданского кодекса, создании института префектов и супрефектов, установлении контроля за церковными организациями, основании во Франции первого высшего учебного заведения (Эколь Политекник), готовящего профессиональных государственных чиновников.
Основой для объединения вышеперечисленных государств в одну группу служит сходство их административных систем по ряду политических и социокультурных признаков, а также общей доминирующей правовой традиции.
Имеются в виду следующие характеристики:
- противоречивая политическая культура, проявляющаяся в склонности как к плебисцитарной, так и репрезентативной моделям демократии;
- широкое присутствие государства в политической и социальной сферах жизни общества;
- доминирование центрального уровня управления в отношениях с регионами и отдельными территориями;
- государство представляет себя в глазах граждан как символическое выражение общественного интереса;
- традиционно сильная государственная бюрократия, престиж и статус которой в «наполеоновских» государствах весьма высок;
- в «наполеоновских» странах существенно численное доминирование карьерных чиновников над политическими (например, их соотношение во Франции составляет 40—1, против 5—1 в США);
- корпус высшего чиновничества в этих государствах более закрыт и элитарен;
- чиновники осуществляют свою деятельность на основе особого служебного права;
- в «наполеоновских» странах доминирует дженералистский подход к подготовке государственных служащих, т.е. чиновники, как правило, обладают общими знаниями в области права, экономики и делопроизводства.
При этом нельзя забывать, что государства, входящие в группу «наполеоновских» стран, существенно различаются по своему политическому устройству. Франция, согласно Конституции 1958 г., смешанная президентско-парламентская республика, Италия — классическая парламентская республика, Испания с 1978 г. — парламентская монархия. К последнему типу относятся также Бельгия, Люксембург и Нидерланды. Несмотря на то что все «наполеоновские» страны, за исключением Бельгии, унитарные государства, в некоторых из них существуют территории, обладающие значительными правами автономии. Это пять областей в Италии, имеющие право принимать свой собственный статут — основной закон области [Алебаст-рова, 2000], четыре территории в Испании, обладающие правами специальных автономий (наиболее известная — так называемая Страна Басков), в Португалии особым статусом обладают Азорские острова. Все это предопределило особенности административных систем этих государств в части организации и регулирования взаимоотношений центральной власти и регионов.
В качестве модельной рассмотрим административную систему Франции. Прежде всего следует отметить высокий уровень централизации государственного управления, предопределивший сильное влияние центра на процесс управления в регионах и на местном уровне. Как уже было сказано, высокий уровень централизации, который был установлен еще во времена абсолютной монархии и позднее закреплен в законодательных актах Великой французской революции и Наполеона Бонапарта, является неотъемлемым элементом французской концепции национального государства. Именно централизация государственного управления рассматривается во французском конституционном праве как основание единой и неделимой нации, защищающее гражданина от несправедливого отношения местных властей и объективно различного уровня развития субнациональных административно-территориальных единиц. Это связано с основополагающим принципом республики, который гласит, что никакой отдельный представитель или часть народа не могут присвоить себе осуществление национального суверенитета, принадлежащего всему народу. Поэтому на протяжении столетий административная централизация трактовалась как объективная необходимость для Франции, для ее стабильного развития и процветания [Dupont-White, 1860].
Одной из отличительных черт административной системы Франции является также то, что президент республики одновременно является и главой государства и главой исполнительной власти, т.е. он выполняет часть функций, в парламентской демократии традиционно принадлежащих премьер-министру.
В части регулирования деятельности системы исполнительной власти Франции президент наделен следующими основными полномочиями: «президент назначает премьер-министра, он прекращает его полномочия по заявлению последнего об отставке правительства. По представлению премьер-министра Президент назначает других членов правительства и прекращает их полномочия» (ст. 8 Конституции Франции). Кроме того президент председательствует на заседаниях Совета министров, подписывает декреты и ордонансы, принятые правительством.
Премьер-министр Франции руководит текущей работой правительства (ст. 21 Конституции Франции), имеет право издавать регла-ментарные акты (ст. 37), право присутствовать и выступать на заседаниях палат парламента, обладает правом законодательной инициативы. При этом во Франции принято различать такие понятия, как Совет министров и Кабинет. Совет министров — это коллегиальный орган управления, на заседаниях которого председательствует президент. Кабинет — это заседания министров под председательством премьер-министра, обычно проводимые по вопросам текущей политики. Таким образом, формально зафиксированными полномочиями обладает лишь Совет министров.
В Конституции Франции отражен принцип ответственности правительства перед парламентом — Национальным собранием Франции. Последнее имеет право отказать в доверии правительству, что влечет заявление премьер-министра о коллективной отставке правительства.
Премьер-министр Франции имеет собственный административный аппарат, который состоит из Кабинета премьер-министра, генерального секретариата национальной обороны и генерального секретариата правительства. Основной задачей этих органов является организационно-правовое обеспечение работы премьер-министра и техническая координация деятельности министров.
Министерства Франции можно классифицировать по сферам управления:
- внешнеполитические и военные (Министерство внешней торговли, Министерство иностранных дел, Министерство по заморским территориям);
- экономические и регулирующие отрасли промышленности (Министерство по антимонопольной политике, Министерство по телекоммуникациям, информационным технологиям и почтам, Министерство сельского хозяйства);
- внутренней и социальной политики (Министерство внутренних дел, Министерство занятости, Министерство здравоохранения, Министерство образования, исследований и технологий, Министерство социальной защиты, Министерство юстиции);
- сферы культуры и образования (Министерство культуры, Министерство по делам молодежи и спорта).
В структуре субнационального уровня управления во Франции можно выделить три основных типа административно-территориальных единиц: регионы, департаменты и коммуны. Центральное правительство берет на себя решение задач общенационального масштаба, решение региональных задач, а также определение структуры взаимоотношений государственной власти и местных сообществ берет на себя региональный и коммунальный уровень управления. Структура регионального управления представлена на схеме 1.
Высокий уровень административной централизации проявляется и в особенностях устройства государственной службы Франции. Практически все основные органы управления государственной службой сосредоточены на центральном административном уровне — уровне правительства страны. Основным правительственным органом, занимающимся регулированием отношений государственной службы, является Министерство государственной службы, государственной реформы и децентрализации. В его состав входит так называемая Генеральная дирекция администрации и государственной службы, задачи которой связаны с осуществлением контроля за соблюдением законодательства о государственной службе (прежде всего Общего статута государственной службы), сбором статистических данных, управлением соответствующим имуществом, оперативным руководством процессом реформирования государственной службы. Формально руководство государственной службой Франции осуществляет премьер-министр, председательствующий в Высшем совете центральной государственной службы, еще одном правительственном органе по делам государственной службы. Однако нередко премьер-министр передает данные полномочия члену Совета министров или государственному секретарю по вопросам государственной службы.
Подобная французской структура административной системы и организация государственной службы характерна для большинства «наполеоновских» стран. Поэтому далее остановимся лишь на отличительных характеристиках некоторых из них.
Одна из особенностей административной системы Италии заключается в существовании так называемых вспомогательных органов, статус которых специально прописан в Конституции республики Италия. К таковым относятся Национальный совет экономики и труда, Государственный совет и Счетная палата.
Первый орган формируется из представителей профсоюзов, общественных объединений, экспертов и обладает правом законотворческой инициативы. Государственный совет согласно Конституции — консультативный орган по административным и юридическим вопросам, а также внешний орган административной юстиции. Счетная палата Италии выполняет традиционные для такого органа функции предварительного контроля за финансовой деятельностью правительства, а также подконтрольных государству,
В Италии, так же как во Франции, при Совете министров существует специальный орган, занимающийся делами государственной службы — департамент государственной деятельности. В ведении этого департамента находятся кадровые вопросы, реестр служащих государственных организаций, координация усилий по реформированию государственной службы и т,д. Многие текущие вопросы государственной службы решаются в Италии на уровне отдельных министерств и ведомств, для чего практически при каждом министерстве создается специальный Административный совет, возглавляемый министром или его заместителем. Этот коллегиальный орган решает вопросы структуры штатов и подбора кадров по отдельным подразделениям министерства, принимает решения по результатам конкурсного отбора на вакантные должности.
Бельгия — единственная федерация среди всех «наполеоновских» стран. И именно это определило особенности ее административной системы. Все субъекты федерации: Фландрия, Валлония и столичная область Брюссель имеют значительные полномочия в сфере экономики, социальной и региональной политики, а также культуры и образования. В каждом субъекте граждане Бельгии избирают местный парламент, который, в свою очередь, формируют правительство региона.
Раскрывая структуру и содержание административных систем современных государств следует помнить, что практически каждая из них претерпевает сегодня серьезные изменения, связанные с новым циклом административных реформ, инициированных в 80—90-е годы XX в. «Наполеоновские» страны не являются исключением. Ход и содержание административных реформ здесь определяется теми же социально-политическими и культурными особенностями, о которых уже говорилось в самом начале. Это — высокая степень централизации системы государственного управления, сравнительно большой государственный сектор, высокий процент госслужащих в общем числе занятых (во Франции по данным на 1997 г. — 25%'), сильное влияние государственного управления на все сферы общественной жизни. Поэтому одним из основных направлений административного реформирования «наполеоновских» стран стала децентрализация и деконцентрация системы государственного управления. С 1982 г. во Франции осуществляется программа децентрализации. В ходе ее был введен новый уровень управления — регион, объединяющий несколько департаментов. Всего было создано 22 региона. Первоначально регион получил статус «территориального самоуправляющегося коллектива». В 1986 г. они были преобразованы в «децентрализованные территории». Одновременно значительно повысилась роль органов местного управления, получивших большую свободу действий по решению местных задач, В 1992 г. была разработана и принята к исполнению «Хартия деконцентрации». Движение к деконцентрации системы государственного управления во Франции сопровождалось крупномасштабной структурной реформой. Центральному правительству требовалось пересмотреть свою роль, посредством усиления их способности выстраивать и оценивать политику. Их структуры были рационализированы, а часть уровней иерархии сокращены.
В 1995 г. был учрежден межминистерский комитет по государственной реформе, включающий представителей из всех ключевых министерств, связанных с этой реформой (CIATER) а также межминистерскую комиссию по государственной реформе, орган, зафиксированный в распоряжении.
В Нидерландах в начале 80-х годов были сформированы новые региональные администрации в крупнейших городах страны (Амстердаме, Гааге, Роттердаме и др.), обладающие более широкой компетенцией и полномочиями по принятию административных и финансовых решений. Существенно выросла финансовая самостоятельность органов местного самоуправления [Сморгунов, 2000; Kickert, 1996].
В ходе административных реформ во Франции финансовая децентрализация также была одним из основных приоритетов. В результате бюджеты местных органов власти почти на s формируются за счет налоговых поступлений и лишь на j за счет государственных субсидий. Параллельно были значительно расширены права коммун в вопросах развития транспорта, социальной деятельности, гражданского и промышленного строительства [Василенко, 1997].
В Испании децентрализация финансового управления привела к тому, что в 1990 г. центральный бюджет контролировал лишь 65,5% от ВВП по сравнению с 90,3% в 1970 г.. Начиная с 1982 г. центральное правительство передало регионам право сбора рада налогов. Параллельно были инициированы программы стимулирования структурной модернизации региональных хозяйств (в особенности малонаселенных, аграрных регионов), что очевидно должно было повысить экономическую эффективность использования денежных поступлений. И действительно, почти во всех 17 автономных регионах Испании в первой половине 90-х годов наблюдался устойчивый рост уровня валового внутреннего продукта на душу населения [Авилова, 1997].
Административные реформы во Франции, Бельгии, Голландии, Испании, Италии и Греции были направлены прежде всего на демократизацию государства, а не на экономию бюджетных средств и урезание статей социальных программ. Отсюда их главными целями были: социальная справедливость, реализация общественного интереса, обеспечение доступных и качественных услуг, совершенствование системы управления человеческими ресурсами, трактуемыми как главный ресурс государства, упразднение ненужных законодательных барьеров и подразделений административных служб, дублирующих функции друг друга (т.н. система «единственного окошка» [Морозова, 135]). Последние французские инициативы в сфере реформирования управления персоналом актуализируют следующие моменты:
- децентрализация (деконцентрация) управления карьерой посредством удаления законодательных барьеров, развития диалога между государственными служащими и работодателями на всех уровнях, модификации организационных моделей, с целью повышения степени децентрализации управления персоналом;
- упрощение и децентрализация процедур найма;
- стимулирование разработки специальных программ и проведение конкурсных экзаменов в центральных министерствах (эта процедура уже широко применяется в Министерстве образования и Министерстве внутренних дел).
Таким образом, программа французских административных реформ ориентирована на комплексный подход к сфере управления персоналом и развития человеческих ресурсов, актуализацию согласования интересов работодателей и персонала, а следовательно, и на повышение эффективности системы государственного управления в целом.
Подвести итог этой темы можно словами известного французского социолога М. Крозье: «Мы должны стремиться к тому, чтобы трансформировать громоздкое всеведущее государство, которое мы создали, в скромное государство, более толковое, стремящееся поставить себя на службу обществу, а не командовать им» [Крозье, 1993, 43]. В этом тезисе сконцентрирована суть тех преобразований, которые претерпевают сегодня административные системы, принадлежащие к «наполеоновской модели».