Демократические революции в Восточной Европе на рубеже 80— 90-х годов поставили на повестку дня вопрос не только о необходимости осуществления экономических и политических реформ, но и о проведении реформы административно-государственного управления. В период господства коммунистических режимов административно-государственное управление, по существу, сводилось к обеспечению реализации партийных программ и решений правящей коммунистической партии, что, по сути, приводило к исключению из его компетенции вопросов, связанных со стратегическим планированием, разработкой и оценкой планов общественного развития, принятия управленческих решений. Административная система стран Восточной Европы была крайне централизованной и базировалась на принципе превосходства ведомственных структур. Такое положение делало невозможным рациональное проведение социальной и экономической политики в масштабе страны, а также на региональном и локальном уровне, затрудняя правильную иерархизацию и выбор общественных целей, а затем — их достижение. Сфера администрации не была институционально отделена от управления государственным имуществом, что, как правило, приводило к воспроизводству бюрократических, причем неэффективных форм управления общественным имуществом и национальной экономикой. В итоге социалистическое государство «перегрелось» от огромного числа возложенных на него задач и функций, дополняемых все новыми проблемами, решить которые оно оказалось не в состоянии. Это привело к делегитимации государственной власти, отчуждению ее от общества и усилению недоверия различных социальных слоев. Разрешить эти и другие проблемы призваны административные реформы, начавшиеся в большинстве стран Восточной Европы в начале 90-х годов. Задача реформирования системы административного управления с самого начала была определена как составная часть общего плана укрепления национальной государственности и трансформации авторитарной системы политической власти в демократическую.
Принципы и основные направления административных реформ
Основные принципы и направления реформы административного управления были сформулированы, исходя из общей стратегической задачи стран Восточной Европы по построению демократического правового государства, признающего и гарантирующего права и свободы человека, создающего экономические, политические, социальные и правовые условия для их реализации. Реформы, проводимые одновременно с изменением политической системы, когда они являются следствием смены общественного строя, требуют создания новой системы государственного управления, адекватной экономическим и социальным отношениям. Реформы такого типа проводятся во всех бывших социалистических странах и включают разработку законодательства, реорганизацию госаппарата, формирование государственной службы, развитие местного самоуправления.
Главные цели, принципы и направления административных реформ в странах Восточной Европы можно сформулировать следующим образом:
- создание гибкой и эффективной системы административно-государственного управления;
- приватизация значительной части государственной собственности как средство повышения эффективности административногосударственного управления, в этом смысле приватизация означает действия по уменьшению роли правительства и соответственно увеличению значения частного сектора в управлении или владении собственностью;
- внедрение новых информационных технологий, способствующих повышению эффективности работы госаппарата в целом и его отдельных звеньев;
- исключение из действующей Конституции положения о руководящей роли коммунистической партии и одновременное осуществление департизации государственного аппарата;
- провозглашение и правовое закрепление в действующих Конституциях принципа разделения властей;
- демократизация и децентрализация системы государственного административного управления, она проходила в двух формах — в форме передачи отдельных полномочий (функций) на более низкий уровень управления при сохранении централизованной власти и в форме создания автономных структур (коммун, общин, муниципалитетов), располагающих собственными ресурсами для выполнения возложенных на них задач;
- создание конституционных гарантий равного правового статуса всех форм собственности;
- проведение реформы административно-территориального управления;
- реабилитация идеи местного самоуправления и создание правовых гарантий развитию института местного самоуправления;
- реформирование государственной службы, включающее в себя изменение системы оплаты труда и стимулирования госслужащих; создание новой системы обучения, повышения квалификации и развития персонала, методов отбора и найма работников, форм аттестации и оценки выполнения обязанностей, проведение на практике политики равных возможностей для женщин и национальных меньшинств, формирование службы высших чиновников.
Реформа административно-государственного управления
Проведение серьезных социальных и экономических преобразований невозможно без резкого повышения качества государственного управления. Непременным условием этого является предоставление большей свободы действий руководителям государственных учреждений в распоряжении государственными ресурсами, определении тактических и оперативных целей, проведении кадровой политики и т.д.
На смену бюрократической зависимости и иерархической подчиненности приходит принцип автономии и ответственности за выполнение основной миссии, возложенной на государственные структуры. В связи с этим на первый план выходят организационная гибкость, управление инновациями, децентрализация, значительная свобода действий персонала, создание гибких систем управления.
Гибкие и эффективные системы управления способны эффективнее адаптироваться к быстро меняющейся внешней среде. Они предоставляют звеньям управления и их руководителям большую свободу действий.
Качество государственного управления в условиях становления демократии и рыночной экономики во многом зависит от деятельности высших руководителей, недооценка работы с которыми всегда приводила к негативным последствиям.
С этой же целью в странах Центральной Европы вводятся новые стандарты профессиональной компетенции высших чиновников в области менеджмента, от которых сейчас требуются не только знания, но и новые качества государственных лидеров. Речь идет об их способности определять стратегические задачи и приоритеты; понимать политический контекст и институциональные факторы, присущие любой ситуации; учитывать позиции и интересы различных групп и изменять баланс сил в нужную сторону; оценивать этические аспекты и социальные последствия решений; обеспечивать соблюдение демократических норм и ценностей; управлять политическими и организационными изменениями с учетом культурных, национальных, институциональных факторов.
Важное значение в реформе административного управления в странах Восточной Европы сыграли новые Конституции. Они не только укрепили позиции законодательной и исполнительной власти, но и позволили четче провести разделение между ними функций государственного управления и контроля.
Так, например, новая Конституция Польши, принятая Национальным Собранием 2 апреля 1997 г. (Конституция Польской Республики), ограничила роль сейма, который в 1998—1997 гг. имел слишком широкие права, затруднявшие формирование правительственного большинства и правительства, парализовавшие законодательный процесс. Ограничено было также влияние нижней палаты парламента на состав правительства, оно теперь формируется премьером. Кандидаты в министры уже не заслушиваются на заседаниях комитетов сейма, они назначаются президентом по предложению премьера. Правительство может быть отозвано лишь тогда, когда сформируется новое парламентское большинство. Была сохранена депутатская неприкосновенность.
Новая Конституция ограничила также полномочия президента. Ранее он имел свои, так называемые «президентские ведомства» (это касалось силовых структур — Министерства обороны, внутренних дел. Управления охраны государства, а также Министерства иностранных дел), назначение руководителей которых премьер согласовывал с главой государства. По новой Конституции он эти права утратил. Президент потерял и «общее руководство» в области внешних сношений, а также внешней и внутренней безопасности государства. При преодолении президентского вето сеймом в отношении принятых законов теперь необходимо не 2/3, а только 3/5 голосов депутатов. После наложения вето на закон президент не имеет права направлять его в Конституционный суд для проверки соответствия его Основному закону. На закон о государственном бюджете он вообще не имеет права накладывать вето. Однако президент остается главнокомандующим вооруженных сил, предлагает сейму кандидата в премьеры, формально назначает правительство и др.
Конституция укрепила позицию правительства в системе законодательной и исполнительной власти. По мнению ряда польских экспертов, теперь его роль ближе к канцлерской системе, существующей в ФРГ и Австрии. Совет министров является главным институтом исполнительной власти. В третьей Речи Посполитой правит правительство. Система масти в Польше определяется как парламентско-правительственная. Председателя Совета министров назначает президент, но его программа должна получить вотум доверия парламентского большинства, что означает одобрение и предложенного им состава правительства. Смену министра и назначение нового производит президент по предложению премьера. Отзыв главы правительства и кабинета министров возможен только через конструктивный вотум недоверия, т.е. парламентское большинство должно предложить нового премьера. Сейм может отозвать также отдельного министра.
Реформа административно-территориального устройства и управления
Возвращение к принципу разделения властей и отказ от социалистического принципа единства системы государственной власти сделали неизбежным реформу организации власти на местном уровне. В настоящее время организация территориального и местного управления и самоуправления в странах Восточной Европы строится в соответствии с системой административно-территориального деления. Последняя в большинстве из стран не претерпела серьезных трансформаций, хотя в нее и были внесены определенные изменения. В большинстве постсоциалистических стран система административно-территориального деления сегодня является двухзвенной и включает в себя следующие уровни: высший — области в Болгарии и Венгрии, уезды в Румынии, воеводства в Польше, районы в Чехии и Словакии и низший — общины в Болгарии и Чехии, коммуны в Румынии, гмины в Польше, села в Венгрии (Алебастрова, 1994, 17]. Города в зависимости от численности проживающего населения и их значения приравниваются к одной из ступеней. Столицы стран Восточной Европы, как правило, имеют особый статус. Так, в Румынии столица Бухарест приравнивается к уезду.
В Болгарии вся территория делится на 252 общины и 8 областей. На уровне областей осуществляется местное управление, которое носит чисто административный характер. Область является административно-территориальной единицей для проведения региональной политики по осуществлению государственного управления на местах и обеспечению соответствия национальных и местных интересов. Управление в области осуществляет областной управляющий, назначаемый Советом министров, которому помогает областная администрация. Областной управляющий обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов, законность и общественный порядок, осуществляет административный контроль. Органом местного самоуправления в общине является общинный совет, который избирается населением сроком на четыре года. Органом исполнительной власти в общине является кмет. Он выбирается населением или общинным советом также сроком на четыре года. В своей деятельности он руководствуется законами, актами общинного совета и решением населения.
В Венгрии существование местного управления имело место даже в период социалистического развития. Первые законы о местных советах были утверждены в 1950 г., а последующие были приняты в 1954 и 1974 г. Основополагающий Акт о местном самоуправлении и местных выборах был утвержден в августе 1990 г. Он предусматривал выборы 3182 местных органов власти, которые можно квалифицировать следующим образом:
- 3000 деревень;
- 140 городов, из которых 21 по своим функциям равен областям (согласно Акту города с численностью свыше 50 000 должны иметь права областей);
- 22 района и 1 метрополия с правом области.
От прежней административной системы остался только один уровень децентрализованного административного органа контроля над местными органами власти. Этот уровень состоит из восьми регионов, в которых Комиссар Республики «осуществляет контроль за соблюдением законов местными органами власти». Согласно ст. 98 Акта о местном самоуправлении и местных выборах члены представительного органа избираются сроком на четыре года. Их количество зависит от числа жителей территории и колеблется от 3 до 88 человек. Мэр выбирается прямыми выборами на территории менее 10 000 жителей и назначается советом там, где жителей больше этого количества. Мэры административных округов в Венгрии имеют большую автономию и отвечают в первую очередь за принятие и исполнение бюджета. Административная деятельность местных органов власти осуществляется под наблюдением районного нотариуса. Центральное правительство выполняет некоторые функции, имеющие важное значение для местных органов власти, через подчиняющиеся им местные органы. Например, информационный отдел по государственным финансам помогает местным властям в управлении финансами, организации местного налогообложения, ведении отчетности о выплате зарплаты. Комиссар Республики осуществляет юридический контроль над местными органами власти. Однако последние с трудом соглашаются на такую особую форму контроля.
В Польше до последнего времени вся территория страны делилась на 2383 коммуны (шины), 49 воеводств и 267 областей. (Повя-ты и крупные воеводства были ликвидированы в 1975 г, с целью укрепления тогдашней системы централизованного руководства партией, администрацией и экономикой.) В 1998 г. в систему местного самоуправления были внесены изменения. 20 июня 1998 г. Президент Польши А. Квасневский подписал законопроект о реорганизации системы местного самоуправления, имеющий целью переложить решение вопросов управления на местную администрацию и сэкономить государственные расходы. Воеводства были сокращены с 49 до 16 [Конституционное право, 1999, N° 1, 119J.
Закон предусматривает переход на трехзвенную систему управления посредством возрождения повятов (районов) как промежуточного звена между воеводствами (регионом) и гминой (общиной), а также существенное уменьшение числа воеводств. Децентрализация государственной власти, т.е. перенесение части ответственности правительства на местный и региональный уровень, по мнению разработчиков Закона, должна освободить центр исполнительной власти от обязанностей текущего администрирования и управления, давая ему возможность ответственного управления страной в целом.
Воеводства по-прежнему являются основной административно-территориальной единицей для проведения региональной политики по осуществлению государственного управления на местах и обеспечению соответствия национальных и местных интересов. Управление в воеводстве осуществляет областной управляющий — воевода, которому помогает местная администрация. Воевода является представителем Совета министров в воеводстве. Порядок его назначения и отзыва, а также сферу деятельности определяет специальный закон.
Децентрализация системы управления в Польше привела к перераспределению обязанностей и ответственности между центральным правительством и местными властями. Последние имеют право брать на себя широкий круг обязанностей по планированию, территориальному развитию, водо-, электро- и газоснабжению, социальному обеспечению, муниципальному жилищному строительству и управлению жилищным фондом, здравоохранению, образованию и т.д. Однако местные власти автономны в своем праве выбрать те обязанности, которые они будут выполнять в интересах населения, проживающего на подвластной им территории. В то же время ряд услуг являются обязательными для исполнения местными властями. К ним относятся: образование, искусство и культура, социальное обеспечение, муниципальное жилищное строительство, городское обслуживание, зашита окружающей среды. За неудовлетворительное выполнение местными властями своих функций законодательство Польши предусматривает ряд санкций; отстранение от должности глав местной администрации или отдельных муниципальных служащих, наложение на них взысканий, передачу части полномочий местной власти правительственным агентам на местах. Отстранение от должности глав местной администрации осуществляется Председателем Совета министров по предложению соответствующего воеводы.
В Словацкой республике после образования суверенного государства и проведения реформы территориального управления были упразднены промежуточные уровни власти между центральным правительством и местными властями. Вначале республика территориально делилась на 38 районов и 2834 местных органов власти [Administrative, 1993, 52]. Функции районных властей не были четко определены. Поэтому местные органы по всем вопросам имели прямой контакт с правительством республики. Такая система управления служила большой нагрузкой для центрального правительства. Поэтому было решено вернуться к созданию промежуточного уровня управления в лице органов областной власти. Функции местных органов в Словацкой Республике, по оценке европейских экспертов, довольно ограниченны. Они относятся главным образом к сферам жилищного строительства, городского развития, городского транспорта, туризма и развития малых предприятий. Большинство функций в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения берет на себя центральное правительство, которое их финансирует из республиканского бюджета. Часть функций центральное правительство делегирует местным органам власти. Но в случае исполнения местными властями делегированных функций правительство активно вмешивается в дела местной администрации [Реформа, 1995, 67]. Центральная исполнительная власть обосновывает такую политику необходимостью обеспечения контроля за органами местной власти на время проведения экономических реформ и обещает в будущем предоставить большую самостоятельность этим органам власти.