Административные реформы в современной России (1990-1999 гг.)

Современный административно-политический процесс в России свидетельствует не только о наличии серьезного разрыва между «концептуальной моделью» реформ и действительностью, но главным образом о наличии противоречий внутри самой «модели», которые во многом и определили развитие ситуации. Периодизация современных реформ представляет значительный интерес и сложность, поскольку процесс не завершен. С точки зрения идеологии, т.е. тех ценностных ориентаций и принципов, которые предполагалось реализовывать в России, можно выделить следующие этапы административных реформ:

• 1990 — 1991 гг. — борьба за суверенитет России. Административнополитические преобразования носили несамостоятельный, достаточно хаотичный характер, отвечали потребностям противостояния с союзным центром.
• 1991 — 1993 гг. — радикально-либеральная административная форма. В период становления российской государственности ее определили глобальная экономическая реформа, а также острая борьба административно-политической элиты за право внедрить свою модель развития, проводить реформы в соответствии со своей идеологией, в правящей элите прослеживается сильная ориентация на западные модели. На этом этапе идет разработка основ Конституции. Административные преобразования испытывают влияние внутреннего противостояния.
• 1993—1995 гг. — этап адаптации и перестройки государственных и общественных структур в соответствии с нормами Конституции. К этому периоду становятся очевидными последствия радикальных экономических реформ, возникает необходимость корректировки позиций. Неудачи реформ заставляют более критично относиться к применению «западных моделей» экономического и политического развития. Очевидными становятся и противоречия в отношениях с субъектами Федерации в процессе реализации принципа разделения властей. Постепенно происходит усиление государственнических настроений.
• 1995—1996 гг. — курс на укрепление Российского государства, пересмотр отношений к отечественным традициям и особенностям. Россия открыто заявляет о своих национальных интересах как во внутренней, так и во внешней политике, о стремлении ввести российский политический процесс в русло законности. Более гибкой становится политика государства в экономической сфере, признается недостаточность чисто рыночных механизмов, происходит переход к сочетанию административных и рыночных методов. Осознается необходимость планомерных административных реформ для укрепления государственной власти;
• 1997 г. — начало новой административной реформы, которая может быть определена как умеренно-либеральная. Разрабатывается концепция административной реформы, ориентированная на учет специфики российских традиций.

Становление новой российской государственности

Становление новой российской государственности и соответствующие административные реформы начались в условиях Союза, что во многом определило их специфику. В процессе становления Российской государственности следует обозначить период с мая 1990 г., точнее, с времени провозглашения Декларации о независимости, до августа 1991 г.

Административные преобразования этого периода нельзя рассматривать как самостоятельные административные реформы. В этот период происходит процесс адаптации существовавшей системы к новым политическим и экономическим условиям. Административные преобразования не носят системного характера, однако принципы и ориентиры, определенные в этот период, оказали влияние на дальнейшее формирование системы управления. Этот период становления определили взаимоотношения России и Союзного центра, борьба за суверенитет России и отношение к социализму.

В соответствии с принятыми поправками к действующей Конституции, высшая представительная власть в республике обрела двухуровневую структуру: Съезд Народных депутатов, высший орган государственной власти, избираемый на 5 лет, работающий не менее двух раз в году, и Верховный Совет — постоянно действующий законодательный и контрольный орган, избираемый на тот же срок. Модель эта в России была точной копией модели всесоюзного образца, лизованной в 1989 г. Система высших органов государственной власти была восстановлена по образцу Конституции 1918 г. и соответствовала общей идеологии горбачевской перестройки: возвращению к ленинским образцам, очищению и реабилитации советской системы, в основу которой был заложен принцип полновластия Советов.

Конституция 1977 г., с учетом поправок, внесенных в период с 1989 по 1993 г., содержала существенные противоречия. Среди них — полновластие Советов и разделение властей, отсутствие правового механизма политического плюрализма, примат власти над законом. Противоречия и неясности Основного закона на протяжении всего исследуемого периода служили основанием, легитимацией совершенно взаимоисключающих действий, и это вполне осознавалось многими.

Основные направления административной реформы, обозначенные в период становления российской государственности, получили свое развитие в рамках всего доконституционного этапа (1991—1993), оказали влияние на весь период современности. Эту реформу можно охарактеризовать как радикально-либеральную.

В доконституционный период развития России можно выделить несколько основных направлений административных преобразований.

1. Формирование государством институтов гражданского общества, а затем — установление таких отношений с гражданским обществом, которые стимулировали бы его развитие и сохранение. Основой административных реформ должно было стать принципиально другое взаимодействие власти и народа, развитие диалога, общение между членами общества по вопросам государственного устройства. Исключительно важным шагом нового руководства России было признание народа носителем суверенитета и источником государственной власти. Инициатором и основной движущей силой этих преобразований явилось государство, что соответствовало традиционным представлениям о роли государства в процессе общественного развития.
2. Реализация принципа разделения властей. Примечательно, что уже на этом этапе закладывается приоритет исполнительной власти, ее особая роль в реформаторском процессе. Суть изменений — постепенная замена Советской системы системой, основанной на разделении властей, и укрепление исполнительной вертикали. Президент Российской Федерации, вступив в должность с 19 июля 1991 г., начинает с формирования своих вспомогательных структур. Вне рамок Конституции, порождая существенные противоречия в системе управления, создаются: Государственный совет, администрация Президента, органы при Президенте.

Создавая подведомственные и во многом зависимые от себя структуры, Президент стремился укрепить свою позицию. Истоки происходящего в системе исполнительной власти — в устойчивой традиции примата власти над законом. Исполнительная власть, опираясь на эту действительно устойчивую традицию, была независима от судебной (контролирующей), а фактически подконтрольной и законодательной власти. Верховный Совет, который обладал законодательной властью, пользуясь правом толковать законы и вносить поправки в Конституцию, использовал свои возможности для расширения «исполнительных полномочий».

Несмотря на провозглашаемый принцип законности, события августа 1991 г., чрезвычайное положение и подавление путча легитимировали чрезвычайные действия Президента РФ. Таким образом, путч создал условия для проведения административной реформы, начало которой можно проследить в решениях по «экспериментальному управлению».

То, что Б.Н. Ельцин формировал именно систему, свидетельствует указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти» от 22 августа 1991 г., в котором описывается вся вертикаль («система исполнительной власти») от Президента до глав администраций, ее особенности: жесткая иерархия, централизация и отсутствие «системы сдержек и противовесов», составляющей основу принципа разделения властей.

События августа 1991 г. «ознаменовали собой завершение социалистического этапа обшественного развития». А.А. Собчак писал: «...то, о чем мы даже думать не смели, — устранение коммунистической партии с политической арены, которое должно было произойти неизбежно, но естественным путем, — случилось» [Собчак, 1991, 283].

С мая 1992 г. начинается «война законов» и осуществляются изменения администрации Президента. Проанализировав историю возникновения и развития этого института, можно проследить, как путем увеличения числа его функций происходило превращение его из чисто технического работника в аналитика, от позиции которого во многом зависело решение Президента.

В этот период встал вопрос о месте и роли Советов в складывающейся системе власти и управления. Основным идеологом системы Советов выступает Р.И. Хасбулатов. За период 1992—1993 гг. им опубликована целая серия работ, включая статьи, материалы выступлений, работы исторического плана, в которых подчеркивалась традиционная значимость представительных органов в истории российского государства, Советы рассматривались как преемники древних «демократических» традиций. Р. Абдулатипов также выступал как убежденный противник «западного» принципа разделения властей, полагая, что в России он не укоренился, и именно Советы, существовавшие издревле, составляли и впредь должны составлять стержень российской государственности.

Сторонники реализации принципа разделения властей, либерализации отношений (Е. Гайдар, Г. Бурбулис, А. Чубайс, А. Собчак) опирались на опыт успешного существования этой системы в наиболее развитых демократических странах Запада.

В процессе споров обе стороны проявили тенденцию к абсолютизации собственных идей, идеализм, утопизм, проповедование своей «ортодоксальной веры».

3.    Ориентация на формирование политически нейтральной системы государственной власти и управления, замена номенклатурного принципа бюрократическим, в основе которого «система заслуг и достоинств». Существенным моментом на пути формирования новых принципов государственного управления в 1990 г. явился запрет на совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественных организациях [Ведомости съезда, 1990, № 4, ст. 52]. Таким образом закреплялось разделение партийных и государственных должностей, что можно считать началом создания политически нейтральной системы государственной службы.

В продолжение решений I съезда, 20 июля 1991 г. был подписан указ о департизации, объявивший прекращение деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР. Когда деятельность КП была приостановлена указом Президента [Ведомости съезда, 1990, № 35, ст. 1149], исполнительная власть получила указом Президента «право пользования» имуществом КПСС и КП РСФСР, а механизм ее контроля фактически отсутствовал.

4.    Пересмотр отношений между государственным и частным сектором, изменение роли государства в регулировании экономических процессов. В рассматриваемый период курс брался на невмешательство органов государственной власти и управления в регулирование рыночных процессов.

В наибольшей степени это проявилось в 1991-1993 гг., в период радикальной экономической реформы.

5.    Суверенитет России. Принятое положение «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (основ союзного договора)» в отношении с Союзом предполагало: подчинение Правительства России непосредственно Съезду и ВС, контроль над силовыми и финансовыми министерствами на территории республики с последующим созданием собственных (КГБ, МВД, Центральный банк) [Ведомости съезда, 1990, № 4, ст. 63].

6.    Совершенствование федеративных отношений. Ведя борьбу с Союзом за реальный суверенитет, Россия должна была быть последовательной в отношении со своими субъектами. Являясь союзной республикой и федерацией одновременно, она оказалась едва ли не в самом сложном положении: «центробежная политика», проводимая в отношении Союза, требование перераспределения власти в рамках обновленного Союза оказывали влияние на отношения в Федерации.

«Национализм», в противовес прежней союзной, да и российской национальной политике, оказался сильнодейственным средством в руках местных элит. «Парад суверенитетов» развернулся прежде, чем были продуманы механизмы и тонкости разграничения полномочий, взаимодействия властей. И это усложняло работу над федеративным договором.

7.    Децентрализация, передача отдельных полномочий на более низкий уровень управления при сохранении централизованной власти, в дальнейшем — создание автономных структур, обладающих собственными ресурсами для выполнения задач. Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти.

Административные реформы начались и проводились в России при отсутствии единой, продуманной, четкой концепции модернизации государства, четких представлений о конечных целях преобразований. Первые шаги по реформированию административных служб выявили общую неподготовленность реформ и спонтанность действий. Вместо разработки стратегии реформирования государственного аппарата с ориентацией его на будущие потребности был выбран путь постепенного устранения недостатков, решения разного рода тактических задач.

Направления административных реформ, обозначенные в период либеральной реформы 1991—1993 гг., были закреплены в новой Конституции, принятой на референдуме 12 декабря 1993 г. Конституционные аспекты административной системы могут быть сведены к нескольким существенным моментам.

1. Изменение отношений общества и государства, обозначенное еще в ряде поправок к Конституции 1977 г., получило свое закрепление и развитие в Конституции 1993 г. Носителем суверенитета и единственным источником власти признан российский народ (ст. 3). При этом новая Конституция не ограничивается, как это было раньше, декларацией, а устанавливает в качестве обязанности государства защиту и соблюдение прав и свобод человека. В целом Конституция направлена на формирование и поддержку гражданского общества, ряд глав и статей содержат конкретные его положения (гл. 1, ст. 1-3,12, 13; гл. 2). Согласно Конституции, впервые органы местного самоуправления не включены в систему органов государственной власти, происходит фактически разделение на государственную власть и местное самоуправление. Общеидеологические изменения нашли свое отражение и в принципах организации и функционирования системы государственного управления: принципы открытости, равного доступа граждан к управлению государством (ст. 32) и др.
2. Конституция закрепляет принцип разделения властей (ст. 10), согласно которому органы государственной власти являются самостоятельными в пределах своей компетенции. Специфика российского разделения властей состоит в том, что Президент, формально не входя ни в одну из трех ветвей власти, имеет значительные полномочия в сфере исполнительной власти (ст. 83, 111).
3. Изменение роли органов государственной власти и управления в процессе регулирования экономических отношений. В решении этого вопроса наблюдается принципиальное отличие новой Конституции от традиций советских конституций. Государство не устанавливает плановые задания, не вправе диктовать цены, сохранять монополию внешней торговли, заведовать сбытом и снабжением, руководить сельским хозяйством. Государство стремится только установить единые принципы организации экономической сферы на всей территории РФ, что соответствует традициям исторически сложившегося экономического комплекса. Конституционные гарантии, определяющие принципы рыночной экономики и, соответственно, поле деятельности органов государственного управления, состоят в признании единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции.
4. Децентрализация государственной власти. Организация власти в федеративном государстве — крайне сложный вопрос. С одной стороны, органы исполнительной власти не могут составлять жесткую вертикаль, поскольку это парализует инициативу субъектов Федерации. С другой стороны, от слаженного действия органов исполнительной власти на всей территории Федерации зависит эффективность управления, Конституция предусматривает формирование единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполнительной власти Федерации и субъектов, но только в пределах ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и субъектов (ст. 77, ч. 2). Гибкость организации единой исполнительной власти в условиях переходного периода должна была обеспечить согласование интересов.
5. Конституция содержит только самые общие положения, основы создания государственной службы.

После проведения референдума в декабре 1993 г. конституционный процесс не мог быть завершен, требовалось дальнейшее закрепление провозглашенных норм. Продолжение конституционного процесса — принятый в апреле 1994 г. Договор об общественном согласии, повторяющий многие положения Конституции, должен был способствовать ее закреплению. В послеконституционный период развития происходит двусторонний процесс, с одной стороны, идет адаптация старых государственных структур к новым условиям существования, с другой стороны, в государственную практику внедряются новые идеи и подходы, создаются новые институты, закладываются новые традиции.

Учитывая предшествующий опыт, нормативные установления конституций зарубежных демократических государств, при разработке новой Конституции предпринимаются меры по укреплению ее стабильности. Прежде всего Конституция применяет иную терминологию — вводятся понятия «пересмотр» Конституции и «поправки». Введена новая норма, определяющая перечень субъектов, которые могут инициировать процесс пересмотра Конституции или внесения в нее поправок (Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, законодательные органы субъектов РФ, а также группы численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы) (ст. 134).

На повышение стабильности Конституции направлено и то, что ее главы, выражающие концептуальную сущность Конституции, не могут быть пересмотрены Федеральным собранием (гл. 1, 2, 9).

Анализируя культурно-ценностные изменения, следует отметить, что российские демократические реформы не были связаны с массовым распространением ценностей и ориентаций, свойственных «гражданской культуре». Были восприняты лишь некоторые базовые элементы из системы демократических ценностей (выборы, местное самоуправление...), что со временем могло привести к закреплению некоторых демократических привычек и навыков, но процесс этот не мог носить обязательный и необратимый характер.

Поиск новых оснований административных преобразований содержится в обращении Б. Ельцина к Федеральному собранию 1994 г. «Об укреплении Российского государства». Но подлинное усиление национально-державного элемента в риторике политического руководства, фактический отказ от прозападной линии развития относится к началу 1995 г., года выборов в Государственную Думу. На протяжении «предвыборного» периода практически все партии и движения активно используют «государе гвеннические настроения» россиян. Основным принципом Концепции государственной национальной политики от 15 июня 1996 г. стало «развитие федеративных отношений, обеспечивающих гармоничное сочетание самостоятельности субъектов РФ и целостности Российского государства».

В процессе осуществления административных реформ на всей территории Российской Федерации значительная роль была отведена реформированию института государственной службы, которое осуществлялось постепенно на протяжении послеконституционного периода.

На протяжении нескольких лет непрерывно шла работа по формированию этого института, но при отсутствии единой концепции государственной службы на первоначальном этапе институционализации государственной службы можно наблюдать достаточно хаотичные действия по ее устройству.

Новым шагом в развитии системы государственной службы Российской Федерации стало издание первого Положения о государственной службе, которое было утверждено указом Президента Российской Федерации 22 декабря 1993 г. Федеральная государственная служба была отнесена к ведению Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации получили право самостоятельно осуществлять организацию и регулирование государственной службы в соответствии с федеральным положением. Статус государственного служащего в Российской Федерации существенно изменился. Произошел переход от российского традиционного, широкого понимания термина «государственная служба» (как повинность) к узкой трактовке этого понятия: государственным служащим считается «гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке, установленном настоящим Положением, оплачиваемую государственную должность».

Положение о государственной службе установило следующие принципы организации и деятельности федеральной государственной службы: принцип законности, принцип служебной иерархии, принцип подконтрольности и подотчетности государственных органов, принцип внепартийности государственной службы, принцип равного доступа граждан к государственной службе, принцип ответственности федеральных государственных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, принцип социальной защищенности.

В основу преобразований был заложен принцип «заслуг и достоинств» («merit system»). В целом в этот период прослеживается стремление к утверждению основ веберовской концепции бюрократии, согласно которой бюрократический способ организации является наилучшим, бюрократия одинаково эффективно служит любому хозяину, не вмешивается в политику, независима от воздействия субъективного влияния на процесс принятия решений. Веберовская концепция, предполагающая действия по правилам, существующая в условиях заведенного порядка и предсказуемости, соответствует стабильным социально-экономическим условиям.

Положение содержало характерные для российской системы управления черты: стремление к детальной регламентации отношений, восстанавливалась, по сути, система Табели о рангах. Это должно было привести к бюрократизации системы управления.

Государственная служба субъектов федерации в основных чертах повторяла по содержанию и форме федеральную государственную службу, что должно было способствовать формированию властной вертикали, обеспечению единства и гибкости системы органов исполнительной власти, к которой относится подавляющее большинство государственных служащих.

Принятие в 1995 г. закона «Об основах государственной службы» суммировало предыдущие шаги по реформированию государственной службы. Оценка роли данного закона в процессе становления государственной службы не может быть однозначна. В нем содержатся основные принципы ее организации, среди которых — функциональные требования, чиновная иерархия, чисто технологические схемы управления. В то время как требования к нравственным, коммуникативным и гражданским качествам государственного служащего представлены слабо, В значительной мере прослеживается приоритетность эффективности и рациональности как «высших организационных ценностей». Прослеживалась тенденция к детальной регламентации деятельности государственных служащих, что неизбежно вело к усилению бюрократизма. Реформирование законодательства, осуществляемое государством, происходившее без влияния общества, не могло оказать значительного влияния на изменение института государственной службы. Старый «номенклатурный класс» был не только сохранен в ходе административных действий (различных переименований должностей при сохранении прежних персон в центре и на местах), но и «без дополнительной риторики уцелел в качестве едва ли не центрального компонента новой власти» [Мельвиль, 1998, 27].

Проблема эффективности деятельности государства, понимаемая как способность выполнения им своих экономических, социально-правовых функций и обеспечения благополучия общества, по праву может быть названа одной из основных проблем современности. Административные реформы современной России можно рассматривать в контексте европейских преобразований, «перехода от администрирования к менеджменту», который подразумевает отказ от традиционной иерархической структуры управления, кооперацию, рыночный обмен в сфере управления. Процессы, происходящие в европейских странах и в нашей стране, во многом созвучны. И если раньше зарубежный опыт государственного управления практически не использовался по идеологическим соображениям, то теперь проблема освоения и адаптации зарубежного опыта государственной службы стала достаточно актуальной. При этом для российских политиков уже очевидно, что для осуществления административной реформы недостаточно ограничиваться сокращением количества управленцев, созданием нового законодательства.

По распоряжению Президента в 1997 г. была образована Комиссия по государственному строительству, разработана концепция административных реформ. В 1998 г. в аналогичном послании основные направления реформ были подтверждены, в послании они выступают под заголовком «Концепция административной реформы».

Основные направления административных реформ, начатых в современной России, имеют много общего с реформами в странах Запада и могут быть сведены к нескольким существенным моментам.

1. Приватизация, под которой, в широком смысле слова, подразумеваются действия по уменьшению доли правительства и соответственно увеличению значения частного сектора в управлении или владении собственностью. Она включает не только передачу госсобственности в частное владение, но и заключение контрактов с частными организациями на выполнение определенных услуг на конкурсных условиях, предоставление гражданам альтернативных возможностей получения услуг. В связи с этим возникают проблемы увеличения масштабов коррупции, уменьшения объемов услуг для бедных слоев населения.
2. Децентрализация. Передача отдельных полномочий, функций на более низкий уровень управления при сохранении централизованной власти и создание автономных структур (муниципальных образований), обладающих собственными ресурсами для выполнения возложенных задач).
3. Улучшение качества государственных услуг и механизма их распределения.
4. Реформирование государственной службы и развитие человеческих ресурсов.
5. Совершенствование организационных структур и деятельности органов государственного управления.
6. Улучшение управления государственными финансами и бюджетом.
7. Внедрение информационных технологий в процесс управления.
8. Мониторинг интересов и оценка результатов.

Характерной особенностью российских реформ является усиление исполнительной власти как приоритетное направление, при незначительных контрольных функциях со стороны общества, которое переживает трудный процесс формирования.

Законы о государственной службе, появившиеся в 1996-1997 гг., шли, с одной стороны, в русле дополнений к Федеральному закону 1995 г., с другой — способствовали некоторому смещению приоритетов. Происходит постепенный отказ от ценностно-нейтрального подхода к государственной службе. В процессе становления этого института в его деятельность вносятся коррективы, прежде всего ведется разработка дополнительных мер подготовки государственных служащих, повышение периодичности аттестации, сроков повышения квалификации. Изменения должны затронуть глубинные основы управленческой культуры, а подобное невозможно волевым путем, в ограниченные сроки.

В рамках концепции Комиссия по государственному строительству разработала и сформулировала систему принципов и мер, направленных на качественное изменение государственной службы, приведение ее в соответствие современным условиям.

• Принцип приоритета профессиональных качеств, предполагающий конкурсный отбор и систему аттестаций, а также поощрения.
• Принцип статусного разделения политических и «карьерных» административных должностей.
• Принцип компенсируемых ограничений.
• Принцип приоритета прямых денежных выплат над «теневыми» льготами и привилегиями.
• Принцип «выведения за штат» и перевода на хозрасчет значительной части функций госслужбы.
• Принцип открытости для общественного контроля.
• Принцип ориентации на клиента, связанный с изменением соотношения общество-государство, новых приоритетов управления.
• Принцип служебной лояльности.
• Принцип этичности.
• Принцип системности подготовки и переподготовки кадров.

В целом реформа государственного аппарата в России проходила в русле аналогичных реформ на европейском пространстве и в общих чертах соответствует мировым тенденциям эволюции аппарата.

С избранием в 2000 г. новым Президентом РФ В.В. Путина начинается новый этап административно-политических преобразований.