Внебюджетные фонды — самостоятельное звено финансовой системы, представляющее обособленные вне бюджетной системы финансовые средства, управляемые органами государственной власти и предназначенные для финансирования социальных конституционных прав граждан.
Внебюджетные фонды концентрируют денежные средства, которые впоследствии перераспределяются в целях реализации конституционных прав граждан: на социальное обеспечение по возрасту; социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством РФ о социальном обеспечении; социальное обеспечение в случае безработицы. Общественное предназначение внебюджетных фондов позволяет отнести их к специальным гарантиям реализации конституционных прав российских граждан на социальное обеспечение.
Средства внебюджетных фондов федерального уровня находятся в федеральной собственности, средства региональных внебюджетных фондов принадлежат соответствующему субъекту РФ, средства местных внебюджетных фондов находятся в муниципальной собственности. Особенностью финансов о-правового статуса внебюджетных фондов является их невхождение в состав бюджетов всех уровней и, как следствие, невозможность изъятия внебюджетных денежных средств в доход бюджета.
В настоящее время правовые основы создания и деятельности внебюджетных фондов определяются БК, в который включена специальная гл. 17 «Государственные внебюджетные фонды». Детальное регулирование правового положения внебюджетных фондов осуществляется подзаконными нормативными актами, утверждающими положения о каждом фонде.
Финансово-правовой институт государственных внебюджетных фондов развивался динамично. К сожалению, количественное увеличение внебюджетных фондов, сопровождавшее процесс реформирования российской экономики в 1990-е гг., не всегда означало качественное осуществление финансовой деятельности. Согласно ст. 144 БК современная финансовая система в качестве отдельного элемента включает три государственных внебюджетных фонда: ПФР, ФСС, ФФОМС.
Кроме этих внебюджетных фондов в финансовой системе РФ функционируют и иные внебюджетные фонды, образованные в соответствии с федеральным законодательством или подзаконными нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Финансовые системы субъектов РФ и муниципальных образований могут содержать иные внебюджетные фонды, предусмотренные правовыми актами соответствующего уровня.
Бюджетным кодексом установлены общие принципы правового режима доходов и расходов государственных внебюджетных фондов. Доходы внебюджетных фондов формируются за счет обязательных целевых платежей, установленных налоговым законодательством, привлеченных денежных средств, отчислений от бюджетных доходов. Внебюджетные фонды могут заниматься коммерческой деятельностью, прибыль от которой инвестируется в доход соответствующего фонда. Не исключается поступление денежных средств за счет добровольных взносов физических и юридических лиц. Поскольку обязательные платежи, поступающие в доход внебюджетных фондов, регулируются налоговым законодательством, сбор этих платежей и контроль за их поступлением осуществляют ФНС России и подразделения самих государственных внебюджетных фондов (отделения ФСС, ПФР и др.).
Денежные средства государственных внебюджетных фондов предназначены исключительно для целевого расходования на мероприятия, определенные законодательством РФ или субъекта РФ. Цели направления внебюджетных расходов отражаются в названии самого фонда. Материальное содержание расходов внебюджетных фондов определяется бюджетом внебюджетного фонда. Использование внебюджетных денежных средств на цели, не указанные в расходных статьях его бюджета, образует состав бюджетного правонарушения и влечет применение соответствующих мер государственного принуждения.
Внебюджетные фонды осуществляют свою финансовую деятельность на основе бюджета, утверждаемого отдельно для каждого фонда. Совокупность финансовых процедур, посредством реализации которых осуществляется деятельность внебюджетных фондов, во многом совпадает с бюджетным процессом, но имеет и некоторые особенности.
До начала финансового года органы управления каждого внебюджетного фонда составляют проект бюджета соответствующего фонда и направляют его для согласования в Минфин России и Правительство РФ. Затем проект федерального закона о проекте бюджета соответствующего внебюджетного фонда представляется на рассмотрение Государственной Думы. Процедура представления этого законопроекта должна осуществляться одновременно с представлением проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Дальнейшее рассмотрение и принятие федеральных законов о бюджетах внебюджетных фондов отнесены к компетенции Федерального Собрания РФ. Указанные федеральные законы рассматриваются и принимаются одновременно с рассмотрением и принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется органами Федерального казначейства, подведомственного Минфину России. Финансовая деятельность внебюджетных фондов, как и процедура исполнения федерального бюджета, подконтрольна законодательным (представительным) и исполнительным органам власти.
По окончании финансового года органом управления внебюджетного фонда составляется отчет об исполнении бюджета фонда. Далее он передается Правительству РФ, которое представляет этот отчет в форме федерального закона на рассмотрение и утверждение Федеральному Собранию РФ. Принятый Федеральным Собранием РФ и подписанный Президентом РФ федеральный закон об исполнении бюджета соответствующего внебюджетного фонда подлежит опубликованию,
Бюджетные процедуры относительно территориальных государственных внебюджетных фондов осуществляются в аналогичном порядке с распределением финансовой компетенции между органами законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ.
Пенсионный фонд РФ образован в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации (постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 2122-1 «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)»).
Пенсионный фонд РФ является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, особенность финансово-правового статуса которого заключается в наличии права выполнять отдельные банковские операции в порядке, установленном законодательством РФ о банках и банковской деятельности.
Основное предназначение ПФР заключается в финансовом обеспечении выплат государственных пенсий, пособий по уходу за ребенком старше полутора лет, а также в оказании органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и инвалидам. Для реализации возложенных функций ПФР осуществляет:
• целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, а также финансирование расходов, отнесенных к его компетенции;
• организацию работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца;
• капитализацию поступающих денежных средств, а также привлечение в доход фонда добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц:
• контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в ПФР страховых взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием его средств;
• финансирование программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан.
Денежные средства ПФР формируются за счет:
• налоговых доходов, распределяемых органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы РФ, от минимального налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, единого сельскохозяйственного налога, погашения задолженности по единому социальному налогу и соответствующих пеней и штрафов по ним;
• неналоговых доходов:
• страховых взносов на обязательное пенсионное страхование;
• страховых взносов по дополнительному тарифу для работодателей-организаций, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации;
• недоимок, пеней и штрафов по взносам в ПФР;
• доходов от размещения средств ПФР;
• штрафов, санкций, сумм, поступающих в результате возмещения ущерба;
• безвозмездных поступлений:
• межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, передаваемых ПФР;
• безвозмездных поступлений от негосударственных пенсионных фондов;
• прочих поступлений.
Расходование денежных средств ПФР осуществляется в соответствии с целями его деятельности. Основными статьями расходов фонда являются:
• выплата в соответствии с действующим на территории РФ законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий, в том числе гражданам, выезжающим за пределы Российской Федерации;
• выплата пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет;
• оказание органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам;
• финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности ПФР и его органов.
Фонд социального страхования РФ образован в соответствии с Указом Президента РФ «О Фонде социального страхования Российской Федерации» и действует на основании Положения о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12.02.1994 №101,
Фонд социального страхования РФ, как отмечалось выше, является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ и управляет средствами государственного социального страхования Российской Федерации.
Основными задачами ФСС, для исполнения которых аккумулируются внебюджетные денежные средства, являются:
• обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, санаторно-курортное обслуживание работников и их детей;
• участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования;
• осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчивость ФСС;
• разработка предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование;
• организация работы по подготовке и повышению квалификации специалистов для системы государственного социального страхования, разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования;
• сотрудничество с аналогичными фондами (службами) других государств и международными организациями по вопросам социального страхования.
В целях наиболее эффективного управления внебюджетными денежными средствами ФСС имеет вертикальную и отраслевую структуру. В него входят региональные отделения, управляющие средствами государственного социального страхования на территориях субъектов РФ, а также центральные отраслевые отделения, управляющие средствами государственного социального страхования в отдельных отраслях хозяйства.
Денежные средства ФСС образуются за счет:
1) налоговых доходов, а именно доходов, распределяемых органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы РФ, поступающих от уплаты следующих налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:
• налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 5%;
• налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 5%;
• минимального налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 20%;
• единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — по нормативу 5%;
• единого сельскохозяйственного налога — по нормативу 6,4%;
2) неналоговых доходов:
а) страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
б) недоимок, пеней и штрафов по взносам в ФСС;
в) доходов от размещения временно свободных средств Фонда ФСС;
г) штрафов, санкций, сумм, поступающих в результате возмещения ущерба;
д) безвозмездных поступлений:
• межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, передаваемых ФСС;
• прочих поступлений.
Денежные средства и иное имущество, находящееся в оперативном управлении ФСС, а также имущество, закрепленное за подведомственными ФСС санаторно-курортными учреждениями, являются федеральной собственностью. Финансово-правовой режим денежных средств ФСС заключается в их обособлении от бюджетов соответствующих уровней, других внебюджетных фондов, а также в запрете на их изъятие и перечисление в иные звенья финансовой системы государства.
Денежные средства ФСС направляются на материальное обеспечение социальной функции государства. Основными направлениями расходования средств ФСС являются:
• выплата пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, при усыновлении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг;
• оплата дополнительных выходных дней по уходу за ребенком-инвалидом или инвалидом с детства до достижения им 18 лет; оплата путевок для работников и их детей в санаторно-курортные учреждения, расположенные на территории РФ и в санаторно-курортные учреждения в государствах — участниках СНГ, аналогичных которым нет в Российской Федерации, а также оплата лечебного (диетического) питания;
• частичное содержание находящихся на балансе страхователей санаториев-профилакториев, имеющих лицензии на право занятия этим видом деятельности (оплата расходов на питание, лечение и медикаменты, заработную плату работников, культурно-массовое обслуживание);
• частичная оплата путевок в детские загородные оздоровительные лагеря, находящиеся на территории РФ, для детей работающих граждан;
• частичное содержание детско-юношеских спортивных школ (оплата расходов на оплату труда тренерско-преподавательского состава и аренду помещений, необходимых для учебно-тренировочного процесса);
• оплата проезда к месту лечения и обратно;
• создание резерва для обеспечения финансовой устойчивости ФСС на всех уровнях;
• обеспечение текущей деятельности, содержание аппарата управления ФСС;
• финансирование деятельности подразделений органов исполнительной власти, обеспечивающих государственную защиту трудовых прав работников, охрану труда (включая подразделения надзора и контроля за охраной труда) в случаях, установленных законодательством;
• проведение научно-исследовательской работы по вопросам социального страхования и охраны труда;
• осуществление иных мероприятий в соответствии с задачами ФСС, включая разъяснительную работу среди населения, поощрение внештатных работников ФСС, активно участвующих в реализации мероприятий по социальному страхованию;
• участие в финансировании программ международного сотрудничества по вопросам социального страхования.
Особенностью финансово-правового режима денежных средств ФСС являются императивные требования государства об образовании в структуре ФСС отдельных фондов: фонда развития и резервного фонда.
Фонд развития ФСС образуется за счет средств, полученных от взимания пеней и наложения финансовых санкций (в размере 20%). Порядок формирования и расходования средств фонда развития осуществляется в соответствии с положением, утверждаемым Правительством РФ.
Порядок формирования резерва и предоставления из него средств устанавливается ФСС самостоятельно и определяется инструкцией о порядке начисления, уплаты, расходования и учета средств государственного социального страхования, утверждаемой ФСС совместно с соответствующими ведомствами при участии Банка России. Денежные средства из резервного фонда могут выделяться на возмездной и безвозмездной основах.
Распорядителями средств ФСС являются его председатель и главный бухгалтер, а в региональных и центральных отраслевых отделениях ФСС — управляющий и главный бухгалтер отделения ФСС.
Выплата пособий по социальному страхованию, оплата путевок работникам и членам их семей в санаторно-курортные учреждения, финансирование других мероприятий по социальному страхованию на предприятиях, в организациях, учреждениях и иных хозяйствующих субъектах независимо от форм собственности осуществляются через бухгалтерии работодателей.
Ответственность за правильность начисления и расходования средств государственного социального страхования возлагается на администрацию страхователя в лице руководителя и главного бухгалтера.
Для обеспечения эффективного и своевременного финансового контроля за правильным начислением и своевременной выплатой пособий по социальному страхованию, проведением оздоровительных мероприятий на предприятиях, в организациях, учреждениях и иных хозяйствующих субъектах трудовыми коллективами образовываются комиссии по социальному страхованию из представителей администрации и профсоюзов (трудового коллектива) или избираются уполномоченные по социальному страхованию.
Комиссии или уполномоченные по социальному страхованию решают вопросы о расходовании средств социального страхования, предусмотренных на санаторно-курортное лечение и отдых работников и членов их семей, о распределении застрахованным путевок для санаторно-курортного лечения, отдыха, лечебного (диетического) питания, приобретенных за счет средств ФСС, рассматривают спорные вопросы по обеспечению пособиями по социальному страхованию.
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования создан в целях реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования граждан.
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования имеет статус самостоятельного государственного некоммерческого финансов о-кредитного учреждения, подотчетен Правительству РФ.
Основными задачами ФФОМС являются участие в разработке и осуществлении государственной финансовой политики в области обязательного медицинского страхования, а также разработка и осуществление комплекса мероприятий по обеспечению финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования и созданию условий для выравнивания объема и качества медицинской помощи, предоставляемой гражданам на всей территории РФ.
Финансовые средства ФФОМС образуются за счет:
1) налоговых доходов, а именно доходов, распределяемых органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы РФ, поступающих от уплаты следующих налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:
• налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 0,5%;
• налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 0,5%;
• минимального налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 2%;
• единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности — по нормативу 0,5%;
• единого сельскохозяйственного налога — по нормативу 0,2%;
2) неналоговых доходов:
а) недоимок, пеней и штрафов по взносам в ФФОМС;
б) доходов от размещения временно свободных средств ФФОМС;
в) штрафов, санкций, сумм, поступающих в результате возмещения ущерба;
г) безвозмездных поступлений:
• межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, передаваемых ФФОМС;
• прочих поступлений.
В целях защиты от инфляции временно свободные финансовые средства ФФОМС используются для размещения банковских депозитов и приобретения высоколиквидных государственных ценных бумаг. Доходы от использования временно свободных финансовых средств ФФОМС могут быть использованы только на целевое финансирование мероприятий, которые осуществляются в соответствии с его задачами.
Финансовая деятельность ФФОМС подлежит внутреннему контролю со стороны ревизионной комиссии, а также внешнему аудиторскому контролю, осуществляемому не реже одного раза в год. Отчет о результатах аудиторской проверки представляется на рассмотрение Правительства РФ.