Сущность и назначение внебюджетных фондов

Реформирование системы государственных финансов в 90-е годы XX столетия в России связано с появлением системы внебюджетных фондов. Создание их было продиктовано необходимостью безотлагательного решения отдельных жизненно важных для общества задач как социального, так и экономического характера. В частности, речь шла о создании устойчивой системы государственного пенсионного обеспечения; медицинского и социального страхования; развитии сети автомобильных дорог и содержания дорожного хозяйства; решении экологических проблем и т. п.

Внебюджетные фонды выступают в качестве стабильного, прогнозируемого на длительный период источника денежных средств, используемых для финансирования конкретных социальных потребностей общегосударственного значения (государственные внебюджетные фонды социального назначения); для финансирования отдельных региональных или ведомственных программ экономического характера, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, а также субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Для внебюджетных фондов характерно четкое установление доходных источников, позволяющих достаточно точно прогнозировать объемы средств этих фондов и, что не менее важно, контролировать целевое использование указанных финансовых ресурсов.

Внебюджетные фонды являются важным звеном в системе публичных финансов во всех развитых странах мира.

Предшественниками внебюджетных фондов являлись специальные фонды, которые появились задолго до возникновения бюджета для решения государством конкретных задач. Они носили, как правило, временный характер; число их росло в связи с увеличением задач, стоящих перед государством.

В современных условиях внебюджетные фонды представляют собой механизм перераспределения национального дохода, а иногда и части совокупного общественного продукта, с целью зашиты интересов отдельных социальных групп населения, решения конкретных задач экономического характера.

Увеличение количества внебюджетных фондов и совокупного объема аккумулируемых ими средств (в отдельных странах, например во Франции, они сопоставимы с размерами государственного бюджета) является характерной особенностью для экономически развитых стран. Это объясняется прежде всего возрастающей ролью государства в решении социальных, экологических проблем, вопросов выравнивания условий жизни населения в различных регионах.

Исторически внебюджетные фонды создавались двумя путями:
• выделение из бюджета определенных, особо значимых расходов и создание специальных фондов для их финансирования;
• формирование фондов с собственными источниками доходов.

Внебюджетные фонды всегда имеют строго целевое назначение и управляются автономно от бюджета. Средства внебюджетных фондов находятся в государственной или муниципальной собственности.

При превышении доходов над расходами фондов (т. е. наличии положительного сальдо) средства этих фондов зачастую используются многими странами на возвратной основе для покрытия бюджетного дефицита.

Большинство фондов создаются в процессе перераспределения национального дохода с помощью специальных налогов, сборов, займов, а также выделения средств из бюджета.

Бюджетные средства переводятся в фонды в виде субсидий и субвенции либо в форме отчислений от налоговых доходов. Внебюджетные фонды могут также привлекать и заемные средства для решения конкретных задач.

Таким образом, внебюджетные фонды — это специфическая форма перераспределения и использования финансовых ресурсов страны для финансирования конкретных социальных и экономических потребностей общегосударственного либо регионального значения.

Фонды различаются по правовому положению и целям создания.

По правовому положению фонды делятся на государственные и местные. Первые находятся в распоряжении центральных властей (в государствах с федеративным устройством они могут находиться к в распоряжении властей субъектов (федераций); вторые — в распоряжении органов местного самоуправления.

В зависимости от целевой направленности расходования средств внебюджетные фонды подразделяются на: фонды социального назначения (нх иногда называют фонды социального страхования) и экономические фонды. Первые предназначены в основном для решения задач социального характера, вторые имеют экономическую направленность.

В западных странах накоплен огромный опыт создания внебюджетных фондов. В особенности это относится к экономическим фондам. Они расширяют возможности государственного влияния на развитие хозяйственной и социальной жизни общества. Первые фонды экономического содействия возникли в годы мирового экономического кризиса (1929—1933) для оказания финансовой поддержки частному бизнесу. После Второй мировой войны подобные фонды были созданы во всех развитых странах мира. В частности, во Франции с момента окончания воины действует Фонд модернизации, который после объединения с рядом других фондов был преобразован в Фонд экономического и социального развития. В США существует Фонд перестройки и развития экономики.

С начала 60-х годов в развитых странах мира большое внимание уделяется созданию научно-технических фондов. Для формирования доходной части этих фондов используются как бюджетные средства (поступления из бюджетов, ссуды государства, бессрочные авансы, субсидии н т. п.), так и средства крупных компаний, взносы университетов и другие источники. Средства указанных фондов направляются па финансирование программ в области фундаментальных исследований, строительство научных центров, подготовку кадров и т. п.

В последнее десятилетие в промышленно развитых странах значительно возросли (в 5—8 раз) Фонды социального назначения, что позволяет государственным властям проводить активную социальную политику. В образовании этих фондов, как правило, используются: (а) страховые взносы застрахованных лиц; (б) страховые взносы предпринимателей; (в) субсидии и беспроцентные ссуды государства.

Состав социальных внебюджетных фондов, так же как и ставки взносов, размеры субсидий, весьма дифференцирован по странам.

Внебюджетные фонды как институциональные структуры являются самостоятельными финансовыми, а иногда и финансово-кредитными учреждениями и зачастую, имея целью получение дополнительных доходов, выступают в качестве крупных инвесторов прежде всего на рынке государственных ценных бумаг. Более того, государство зачастую принуждает внебюджетные фонды приобретать Государственные ценные бумаги. Таким образом, можно говорить о том, что внебюджетные фонды выступают в ряде случаев в качестве своеобразного «кредитора» государственных бюджетов.

Правовой основой создания внебюджетных фондов в Российской Федерации первоначально являлся Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». На его основе были приняты правовые акты, регулирующие функционирование внебюджетных фондов социального назначения. С введением в действие Бюджетного кодекса РФ указанный выше закон утратил силу (отменен).

В Российской Федерации к фондам социального назначения относятся: (1) Пенсионный фонд РФ (ПФ); (2) Фонд социального страхования РФ (ФСС); (3) Федеральный фонд и территориальные фонды обязательного медицинского страхования (соответственно ФФОМС и ТФОМС). До 2001 г. существовал также Государственный фонд занятости населения РФ (ГФЗН).

Эти фонды призваны обеспечить конституционные права граждан Российской Федерации на получение пенсии, социального пособия в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, на охрану здоровья и медицинскую помощь, защиту от безработицы и т. п. Об объемах финансовых ресурсов, аккумулированных федеральными внебюджетными фондами социального назначения, и их расходах можно судить по Данным за 1999 г., приведенным в табл. 11.1.

Общая сумма доходов указанных выше фондов в 1999 г. составила 351 061 млн рублей, или 57% федерального бюджета за этот год.
Крупнейшим из внебюджетных фондов России является Пенсионный фонд РФ. Его бюджет — второй по величине после федерального бюджета РФ и составляет около 50% федерального бюджета.

Пенсионный фонд РФ был образован постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Он является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, выполняющим отдельные банковские операции. Денежные средства и иное имущество Фонда являются государственной собственностью Российской Федерации. Денежные средства Пенсионного фонда не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат. Бюджет Фонда и отчет о его исполнении утверждаются федеральным законом.

Главными задачами Пенсионного фонда РФ являются:
* выплаты в соответствии с действующим на территории Российской Федерации законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий в виде трудовых, военных и социальных пособии, а также пенсий по инвалидности, в том числе гражданам, выезжающим за пределы Российской Федерации;
* пособий но уходу за ребенком в возрасте от 1,5 до б лет, за выслугу лет, пособии по случаю потери кормильца, компенсационных выплат;
* организация н веление индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 1996 г. №27-ФЗ -Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования», а также организацию и ведение государстве!того банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов п Пенсионный фонд Российской Федерации.

Государственная пенсионная система в России функционирует на принципе непрерывной финансовой солидарности поколений работающего и нетрудоспособного населения. Сложившаяся в России демографическая ситуация увеличивает пенсионную нагрузку на работающее население. В этих условиях государство стремится поднять уровень государственных пенсий до минимального прожиточного уровня, что ведет к •выравниванию государственных пенсий и ослаблению стимулов к их «зарабатыванию».

Общее руководство Пенсионного фонда осуществляется правлением, оперативное управление - исполнительной дирекцией. В субъектах Российской Федерации органами оперативного управления являются отделения Пенсионного фонда, а в городах и районах — уполномоченные отделения.

Правление Пенсионного фонда и его исполнительная дирекция осуществляют перераспределение средств Фонда между регионами для обеспечения сбалансированности доходов и расходов в отделениях и уполномоченных отделениях Пенсионного фонда. Финансовое положение Пенсионного фонда к 2001 г. значительно укрепилось. В 2000—2001 гг. неоднократно производилось увеличение пенсий.

Программа пенсионной реформы РФ, утвержденная в ма 1998 г., в перспективе предусматривает переход от действующей рас пределительной системы пенсионного обеспечения к смешанной, а также введение персонифицированного учета н системе государственного пенсионного страхования.

Введение нндивидуально-персонифицироваванного учета в систем государственного пенсионного страхования обусловлено следующими факторами: (1) созданием условий для назначения пенсий в соответствии с результатами труда каждого застрахованного лица; (2) обеспечением достоверности сведений о стаже и заработке, определяющих размер пенсии при ее назначении; (3) созданием ниформационной базы для реализации и совершенствования пенсионной законодательства, для назначения пенсий на основе страхового стаж застрахованных лиц и их страховых взносов; (4) развитием заинтересованности застрахованных лиц в уплате страховых взносов

Пенсионный фонд РФ; (5) созданием условий для контроля за уп датой страховых взносов застрахованными лицами; (б) упрощение! порядка и ускорением процедуры назначения государственных трудовых пенсий застрахованным лицам.

Индивидуальный учет а системе государственного nenciioiinor страхования строится на следующих принципах:
• единство государственного пенсионного страхования и РФ;
• всеобщность и обязательность уплаты страховых взносов

Пенсионный фонд РФ и учета сведении о застрахованных лицах;
• доступность для каждого застрахованного лица сведений о нем
• использование сведений о застрахованных лицах для целей пенсионного обеспечения;
• соответствие сведении о суммах страховых взносов, представляемых каждым плательщиком для индивидуального учета, сведениям о фактически перечисленных этим плательщиком суммах страховых взносов;
• осуществление индивидуального учета и процессе всей трудовой деятельности застрахованного лица.

На каждое застрахованное лицо Пенсионный фонд РФ открывает индивидуальный лицевой счет с постоянным страховым номером. Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы выдают каждому застрахованному лицу страховое свидетельство государственного пенсионного страхования, содержащее страховой номер и анкетные данные.

Лицо, впервые поступившее на работу но трудовому договору, получает страховое свидетельство но месту работы. Несовершеннолетние, не достигшие 14 лет, не являются субъектами государственного пенсионного страхования, кроме несовершеннолетних, получающих пенсию по случаю потерн кормильца.

Страховые свидетельства государственного пенсионного страхования хранятся у застрахованных лиц. Изменение сведений о застрахованном лице влечет за собой необходимость внесения соответствующих изменений в его индивидуальном лицевом счете.

Сведения о застрахованных лицах представляются плательщиками страховых взносов в Пенсионный фонд РФ. Работодатели представляют сведения о всех лицах, работающих у них по трудовому договору, за которых они уплачивают страховые взносы. Сведения передаются в те органы Фонда, в которых эти работодатели зарегистрированы в качестве плательщиков страховых взносов. Граждане, самостоятельно уплачивающие страховые взносы в Фонд, сами представляют сведения о себе в органы Фонда по месту своей регистрации в качестве плательщиков страховых взносов государственного пенсионного страхования.

Источник: 
В.В. Ковалев (ред.) - Финансы 2006