В сравнительной политологии изучение политических сетей началось относительно недавно. Анализ политических сетей сопровождался также изучением возможностей использования сетевого подхода в сравнительных исследованиях политики. Отметим в этом отношении работы Дж. Фейка (Feick, 1992) и А. Уиндхоффа-Херитьера (Windhoff-Heeritier, 1993). В целом сравнительное изучение политических сетей касается прежде всего различных направлений публичной политики, а соответственно, взаимодействия государства и институтов гражданского общества, участвующих в производстве политических решений и обменивающихся ресурсами для этого. Теория политических сетей как теория «посредничества интересов» применяется для анализа «отдельных случаев», например политических сетей в Великобритании, политических элит в США; используется этот подход при изучении формирования политики в странах Западной Европы, США и Японии, в Латинской Америке. Особое значение сетевой подход приобретает при исследовании международных отношений и формирующихся управленческих структур в объединенной Европе, хотя общая европейская политика и ставит под вопрос сравнительные исследования.
Политические сети в Великобритании. Проиллюстрируем возможности сетевого подхода при изучении аграрной политики в Великобритании. Как утверждает Мартин Смит, взаимоотношения между Министерством сельского хозяйства, рыболовства и продуктов питания (Ministry of Agriculture, Fisheries, and Food) и Национальным союзом фермеров (National Farmers’ Union) традиционно рассматривались в аспекте корпоративистской политики, тогда как на самом деле они могут быть описаны в виде модели «политической коммуны» (policy community) (Smith, 1992, p. 27). Господствующим стилем выработки политики в Великобритании является стиль консультации с лигитимизированными внешними группами, которые часто стремятся к небольшой корректировке политики посредством обычных непубличных отношений с теми государственными служащими, кто связан с соответствующей отраслью политики. Смит выделяет следующие основные характеристики сети в аграрной политике.
Во-первых, сельскохозяйственная политическая коммуна является высокоинтегрированной. Она имеет ограниченное число членов, разделяющих совместные интересы; она имеет ограниченную горизонтальную структуру и сильно изолирована от других сетей. Хотя в данном виде сети не достает вертикальной взаимозависимости, отсутствие субцентральных административных единиц результируется в ресурсах, распределенных между Министерством, которое разрабатывает политику и проводит ее, и Союзом фермеров, который может обеспечивать информацию, сотрудничество и помощь в осуществлении политики.
Во-вторых, данная сеть характеризуется идеологической структурой, которая представляет собой господствующий набор убеждений, разделяемых членами сельскохозяйственной политической коммуны. Правительство, чиновники, министры и представители Союза фермеров убеждены, что государство должно вмешиваться в дела отрасли, обеспечивать ценовую поддержку и способствовать росту производства. Следовательно, проблемы, с которыми сталкиваются члены сети, не относятся к тому, нужно или нет поднимать цены и производство, а насколько они могут быть подняты.
В-третьих, важным средством исключения нежелательных групп из политической коммуны является ее институциональные структуры. Выделяются четыре основные институциональные структуры:
- Министерство, которое является центром выработки сельскохозяйственной политики и обладает всеми необходимыми для этого полномочиями; оно заинтересовано в поддержании хороших отношений с фермерами и в росте сельскохозяйственных финансов.
- До того, как Великобритания стала членом Европейского Сообщества (ЕС), важной институциональной структурой было Ежегодное обследование положения в сельском хозяйстве, которое определяло уровень цен на сельхозпродукты на текущий год.
- В структурном отношении выделяются «правила игры», определявшие, какие группы могут иметь доступ в данную политическую коммуну.
- Четвертый структурный компонент сети был сформирован после вступления Великобритании в ЕС. Он включает Совет министров сельского хозяйства и Генеральный директорат VI Комитета ЕС. Эти структуры оказывают существенное влияние на ценовую национальную политику в Великобритании.
В-четвертых, признаком сельскохозяйственной сети типа «коммуны» является то, что она имеет как бы два круга — основную и вторичную коммуны. Основная коммуна включает группы, которые вовлечены в ежедневные действия по выработке и проведению сельскохозяйственной политики. Вторичную коммуну составляют группы, которые имеют доступ в Министерство только тогда, когда рассматриваются специальные вопросы. Например, Национальный союз фермеров постоянно участвует в сельскохозяйственной политике, тогда как другие организации — Ассоциация землевладельцев или Национальный союз сельскохозяйственных и привлекаемых рабочих — принимают участие от случая к случаю.
Сеть по выработке и проведению сельскохозяйственной политики в Великобритании, таким образом, является довольно тесной политической коммуной, построенной на разделяемой ее членами идеологии. Она исключает многие другие группы процесса влияния на сельскохозяйственную политику. Как подчеркивает Смит, «существование тесной политической коммуны с ограниченным участием создает множество преимуществ для правительства. Она позволяет повышать уровень государственной автономии, создавая для него возможность вмешиваться в новые области политики. Так как государство решает, какой должна быть сельскохозяйственная политика, ему легче достигнуть своих целей в кооперации с фермерами. Более того, в проведении сельскохозяйственной политики легче иметь дело с одной группой, чем со многими» (Ibid, p. 34-35). Несмотря на то, что в 1980-е гг. данная политическая сеть встретилась с новыми проблемами (появление новых групп, пытающихся активно влиять на сельскохозяйственную политику, — экологи, потребители сельхозпродукции), тем не менее ее основные параметры остались без изменений, а политика формировалась и проводилась в созданной этой сетью условиях.
Сравнение сетей на уровне местной политики в Великобритании и Франции. Работа Питера Джона и Алистера Коула (John, Cole, 2000) интересна в том отношении, что использование сетевого подхода при изучении местной политики в Великобритании и Франции строится по законам классического сравнительного исследования. Род Родс в своей статье 1990 г. писал, что «кросс-национальные исследования не могут базироваться на том, что национальные различия являются значимыми. Более важными могли бы быть секторальные различия» (Rhodes, 1990, p. 312). Что влияет больше на политику: национальные институты, право, конвенциональные нормы или особенности сектора, к которой политика относится, — существующие там группы, неформальные отношения, экономическое положение, технологические изменения? Этот вопрос и интересует авторов проведенного исследования, посвященного местной политике в двух странах.
В качестве зависимых переменных Джон и Коул выделяют элементы политических сетей (членство, структура, производительность, перемены). Сетевое членство означает композицию сети и обычно включает политиков, бюрократов, представителей бизнеса, но в различных пропорциях. Сетевая структура может быть закрытой или открытой, т. е. включать небольшое число ключевых фигур, доминирующих в процессе формирования политики, или состоять из более широкого набора участников. Сетевая производительность может быть высокой или низкой, в зависимости от желания участников сети взаимодействовать для достижения общей цели. Будут ли участники взаимодействовать, зависит от институциональных традиций и намерений, которые произрастают из природы сектора политики и/или политической культуры. Сетевые перемены определяются характером управленческих отношений в сетях. В противоположность государственному управлению сетевое руководство (governance) менее статичное; изменяются сетевое членство, структура, способность отвечать на новые обстоятельства и адаптация к новым институциональным различиям.
Независимые переменные избраны авторами, исходя из наибольшего различия между двумя странами. Здесь использована стратегия сравнительного анализа наиболее различающихся систем. Среди независимых переменных отмечены институты (британская и французская системы отношений центра и мест при выработке политики), сектора (местная экономика и среднее образование) и местные территории (Лидс и Саутхэмптон в Великобритании и Лилль и Ренн во Франции).
Как пишут Джон и Коул, «если сравнение восьми сетей обнаружит подобия относительно одной независимой переменной, тогда вывод будет состоять в том, что эта переменная имеет значение в качестве противоположной или дополнительной к другим переменным. И наоборот, если сравнение покажет различия между подобными случаями, то вывод будет такой, что другие независимые переменные служат объяснению сетей» (John, Cole, 2000, p. 255).
Для исследования были сформулированы три основные гипотезы:
- вариации в структуре и функционировании сетей более зависят от содержания секторов политики — экономики и образования, чем от институционального устройства или особенностей территорий;
- вариации в структуре и функционировании сетей могут быть объяснены в основном устройством французских и британских политических институтов, а не особенностями секторов политики или территорий;
- вариации в структуре и функционировании сетей определяются особенностями городов, а не характеристиками секторов политики или институтов.
Сравнительное исследование в результате показало, что существует взаимозависимость между институтами, секторами и городами, определяющими политические сети. Так, для выработки и осуществления политики в области среднего образования национальные традиции являются преобладающим фактором, и они же определяют характеристики политического сектора и степень институциональных различий. Нет одной-единственной влияющей причины формирования местной политики.