На реализацию принципа разделения властей оказывает существенное влияние взаимодействие федеральных органов государственной власти с региональными (органами государственной власти субъектов Федерации). Именно на данном направлении были сосредоточены усилия президентской власти в начале 2000-х гг. Причиной явилась резко обозначившаяся политика децентрализации, под знаком которой проходили 1990-е гг., которая привела к экономическому спаду и снижению административного потенциала государства. Отечественный политолог В. Гельман, суммируя оценки различных исследований, выделил следующие тенденции, способствующие децентрализации:
- передача регионам важнейших ресурсов — институциональных (возможность принятия регионами законов, противоречащих федеральным), административных (самостоятельное формирование органов власти в субъекте, влияние на назначение руководителей федеральных структур, включая силовые, влияние на региональные власти финансово-экономических и криминальных структур), экономических (переход под контроль региональных администраций части государственной собственности и значительной доли бюджетных средств — до 60 %);
- нарастание ассиметрии как в отношениях между центром и регионами, так и в политическом и экономическом статусе самих регионов вследствие распространения практики двусторонних договоров о разграничении полномочий между субъектами Федерации и центром (в 1990-х гг. было заключено 42 договора с 47 субъекта-ми1) и предоставления эксклюзивных прав некоторым этническим республикам (Татарстан, Башкортостан), а также экономически процветающим регионам;
- утрата центром рычагов воздействия на региональные политические процессы, превращение региональных элит в ведущих акторов общероссийского политического процесса, способных играть роль «группы вето» в ходе федеральных выборов, вынуждая центр к новым уступкам.
Весной 2000 г. обозначились основные направления внутренней политики нового президента: реорганизация государства, преследующая цель укрепления центра, а также всей вертикали власти; отстранение бизнес-элиты от центров политической власти; либерально-рыночные нововведения в экономической и социальной политике.
Реорганизация вертикали государственной власти включила в качестве важнейшей меры создание семи федеральных округов, оказавшихся промежуточным и одновременно связующим звеном между центром и регионами России. Федеральные округа — Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный.
Основной задачей полномочных представителей президента было приведение политики и правовой базы субъектов Федерации в соответствие с общефедеральными законодательством и государственной политикой. Введение полномочных представителей в Совет безопасности Российской Федерации и фактически, и формально возвысило их над всеми губернаторами, а также над большинством федеральных министров и законодателей.
Хотя в решении о создании федеральных округов указывалось, что задача президентских полпредов — не руководство регионами, а регулирование и координация действий федеральных органов власти на местах, их деятельность первое время порождала серьезные конфликты. Однако уже через год после создания федеральных округов и института полпредов Президент выразил удовлетворение реформой, выделив среди ее положительных следствий приведение законодательных актов регионов в соответствие с федеральной Конституцией.
Вторая важная реформа в механизме государственной власти — реорганизация Совета Федерации, верхней палаты Федерального собрания — также серьезно ущемила статус региональных лидеров. Губернаторы и председатели региональных законодательных собраний, являвшиеся по статусу и членами верхней палаты, должны были, согласно реформе, расстаться с местами в Совете Федерации. Вместо них членами Совета Федерации становились рядовые представители региональных исполнительных и законодательных органов. В результате уменьшались как возможности влияния региональных лидеров на центральную власть, так и политический вес самих регионов. Региональные лидеры сначала оказали сопротивление реформе, но в июле 2000 г. вынуждены были уступить объединенным усилиям президента и Государственной думы.
В-третьих, президент создал для губернаторов Государственный совет, совещательный орган, призванный давать стратегические рекомендации для разработки новой законодательной базы. Как и Государственный Совет, созданный некогда Александром I, он не обладает реальными властными полномочиями. Новое коллективное представительство губернаторов было несравненно менее влиятельным, чем прежнее: Госсовет собирается не чаще одного раза в три месяца, а в промежутках от его имени действует президиум из семи губернаторов. Поскольку президиум регулярно полностью сменяется, он, как и Госсовет, не может приобрести роли реального властного института.
В отношениях с регионами была применена тактика отказа от договорных отношений. Так, к 2002 г. оставалось в силе 14 договоров с субъектами Федерации, остальные были тем или иным путем денонсированы. Это привело к выравниванию политических статусов регионов.
Изменение налогового законодательства снизило поступления в региональные бюджеты, что сделало их более зависимыми от трансфертов из центра, который к тому же стимулировал перераспределение собственности в регионах в пользу общероссийских финансовопромышленных групп.
Важным шагом по укреплению вертикали власти стало принятие поправок к действующему законодательству, которые дали президенту право временно отстранять губернаторов от должности, если в отношении них возбуждено уголовное дело, а также распускать законодательный орган власти субъекта Федерации, не исполняющий постановления суда. На главах субъектов Федерации теперь лежала ответственность не только за выполнение предвыборных обещаний, но и за исполнение федеральных законов, указов президента, актов правительства и судебных решений.
Реформирование осуществлялось и по другим направлениям. В 2001 г. был принят закон «О политических партиях», запретивший регистрацию региональных партий, которые чаще всего управлялись региональными элитами. В 2002 г. были внесены изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которые предполагали избрание не менее 50 % депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации по пропорциональной системе. Целью этих преобразований стало повышение роли партий как в федеральном, так и в региональном политическом процессе.
Реформа государственного механизма в начале 2000-х гг. позволила федеральной власти повысить управляемость регионов, оказывать влияние на политическую элиту субъектов Федерации и с наименьшими препятствиями проводить в жизнь свою волю, что привело к стабилизации политической жизни в стране.