Политические отношения внутри федеративных государств предполагают их оформление в ряде институциональных образований. Политические институты федераций не сводятся только к представительству субъектов федераций в центральных органах власти, прежде всего парламентах. Сеть этих политических институтов более сложная. Она включает институциональные формы отношений между субъектами федераций, между ними и международными организациями. Кроме того, единство федеративного государства обеспечивается также особыми институциональными политическими формами. Отметим здесь некоторые из них.
Парламенты. Представительство федеративных единиц на уровне федерации обеспечивается, прежде всего, особым устройством представительных и законодательных органов федеративного государства. Как правило, в федерациях существует вторая палата (за исключением Танзании, ОАЭ, Венесуэлы, Коморских Островов, Микронезии), которая формируется с учетом представительства субъектов (см. табл. 39).
Палаты, представляющие субъекты федерации, формируются по-
разному. Можно выделить следующие основные способы формирования состава вторых палат.
1. Депутаты второй палаты парламента избираются прямым голосованием населения соответствующих субъектов федерации. В США сенаторы избираются населением штатов с 1913 г. на основе плюральной системы голосования. От каждого штата избирается по 2 сенатора, независимо от численности населения штата, на шесть лет. Каждые два года происходит обновление состава сената на одну треть. Сенатором может быть избран гражданин США (не менее 9 лет гражданства) в возрасте не менее 30 лет. В Бразилии верхняя палата — сенат избирается на основе мажоритарной системы на 8 лет. От каждого штата и федерального округа избирается по три сенатора и одновременно по два их заместителя. Каждые четыре года происходит обновление сената: сначала он обновляется на одну треть, а затем на две трети своего состава. При этом избиратель выбирает 2 сенаторов при ротации двух третей палаты и 1 — при перевыборах одной трети. Если по каким-либо причинам место сенатора освобождается, его занимает заместитель сенатора без новых выборов, но вакантным это место не может сохраняться более пятнадцати месяцев. Сенат в Австралии избирается населением на 6 лет с обновлением его состава каждые 3 года, когда избирается Палата представителей. При определенных обстоятельствах может быть объявлен «двойной роспуск» парламента, при котором переизбирается весь состав сената. Население избирает по 12 депутатов от каждого штата и по 2 от территорий по пропорциональной системе с одним передаваемым голосом. В Швейцарии члены Совета кантонов избираются по плюральной системе выборов по 2 представителя от каждого кантона на 4 года. Система выборов определяется на кантональном уровне. Единственным исключением из прямых выборов является формирование представительства от кантона Берн, где 2 члена направляются в Совет кантональными депутатами. Член Совета кантонов должен проживать на территории соответствующего кантона.
2. Формирование состава второй палаты парламента может осуществляться посредством выборов, которые проводят депутаты законодательных органов субъектов федерации. Такая система действует в Австрии, где Федеральный совет формируется парламентами земель, исходя из принципа пропорционального представительства в зависимости от численности населения земель. Земля с наибольшей численностью имеет 12 мест, остальные земли имеют представительство, пропорциональное численности их населения и численности населения в наиболее населенной земле.
Каждая земля должна иметь не менее трех представителей. Члены Федерального совета избираются парламентами земель по системе пропорционального представительства партий, имеющих депутатов в земельном парламенте. Обновление Федерального совета осуществляется по мере выборов в земельные парламенты.
3. Состав второй палаты парламента может назначаться главой государства, федеральным правительством или правительством субъектов федерации. В Германии 68 членов бундесрата назначаются правительствами земель, исходя из численности населения земель, но не пропорционально их населению. Земли имеют от трех до шести представителей, столько же голосов имеет каждая земля; голоса при голосовании подаются согласованно от имени земли. Членство в бундесрате не ограничено определенным сроком. Сенат в Канаде формируется генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра с учетом равного представительства провинций. Все провинции разбиты на четыре группы, каждая из которых представлена в сенате 24 сенаторами. Маленькие провинции имеют от 4 до 10 сенаторов, провинции Квебек и Онтарио представлены 24 сенаторами каждая. Имеют своих представителей в Сенате и территории — по 1 сенатору.
4. Для формирования состава палат используется также принцип делегирования, когда главы органов исполнительной и законодательной власти являются одновременно и членами соответствующей палаты федерального парламента. Такая система действовала до последнего времени в России. Первый состав Совета Федерации (1993-1995) формировался на основе прямых выборов в субъектах Российской Федерации; это рассматривалось Конституцией в качестве переходной меры. С 1995 и по 2000 гг. действовал принцип, согласно которому главы законодательных и исполнительных органов государственной власти в субъектах федерации являлись одновременно членами Совета Федерации. В 2000 г. был принят Федеральный закон, согласно которому состав Совета Федерации будет формироваться из представителей законодательных и исполнительных органов субъектов федерации. Однако в 2000-2002 гг. установлено действие смешанной системы, когда представительство глав соответствующих органов в Совете Федерации сохраняется до их перевыборов.
5. В ряде федеративных государств действует смешанная система формирования второй палаты парламента, когда одна часть ее членов может избираться населением, а другая — парламентами субъектов федерации или назначаться теми или иными органами государственной власти. В Бельгии 40 членов Сената избираются населением регионов на основе пропорционального представительства (25 — от Фландрии и от фламандского населения Брюссельского региона и 15 — от Валлонии и от франкоязычного населения Брюссельского региона), 21 избирается коммунальными советами (по 10 от фламандскоязычных и франкоязычных коммун и 1 от германоязычной коммуны), а 10 кооптируется избранными сенаторами (6 от Фландрии и 4 от Валлонии). В состав Сената входят также сенаторы по праву — дети королевской семьи (с 18 лет), в случае их отсутствия — родственники королевской фамилии по нисходящей линии. В Индии Совет штатов формируется посредством смешанной системы, когда большая часть его состава (232 члена из 244) избирается на шесть лет законодательными собраниями штатов и союзных территорий, а 12 членов назначаются президентом из лиц, имеющих особые заслуги в различных областях литературы или искусства, науки или общественной деятельности. Совет штатов обновляется на одну треть каждые два года. Представительство штатов в Совете не является пропорциональным населению и не распределяется поровну. Представительство Штатов в палате — от одного до 34 членов.
Таким образом, формирование состава второй палаты парламентов в федеративных государствах осуществляется по-разному. Следует отметить, что это различие сказывается на других особенностях функционирования данных палат и их структуры. Во-первых, можно сказать, что там, где палаты формируются более демократично, там выше их роль в системе федеральных органов власти. Во-вторых, способ формирования палат оказывает влияние на партийную конфигурацию этих политических институтов. Она может соответствовать нижней палате, но может и отличаться от нее, что создает почву для политических конфликтов между палатами. В-третьих, влияние органов власти субъектов федерации на формирование состава палаты повышает значимость субъектов на уровне формирования федеральной политики, хотя иногда и создает основу для конфликтов между федеральными органами власти и субъектами федерации.
Полномочия палаты, представляющей субъекты федерации, определяются во многом формой государственного правления. Как подчеркивает Р. Уоттс, «где имеется разделение властей между исполнительными и законодательными органами, как в США и Швейцарии, там обычно две палаты имеют равные полномочия (хотя в США Сенат имеет дополнительные полномочия относительно назначений и ратификации договоров). Там, где имеются парламентские правительства, палата (обычно первая), которая контролирует их, неизбежно имеет большую власть» (Watts, 1999, p. 96). Тем не менее в некоторых парламентских федерациях (Австралия, Германия) в силу особенностей формирования вторых палат и наличия права вето на законы, касающиеся субъектов федерации, эти палаты оказывают существенное влияние на парламентский процесс в целом.
Совместная работа двух палат часто координируется специально созданными совместными комитетами и комиссиями, имеющим постоянный или временных характер. В Канаде отмечена деятельность постоянных совместных комитетов Палаты общин и Сената по официальным языкам, по вопросам деятельности парламента, по актам делегированного законодательства (по рассмотрению решений правительства, изданных по уполномочию обеих палат парламента). Также создавались специальные комитеты по подготовке конституционной реформы (1970-е гг.), по реформе сената (1980-е гг.).
В тех федерациях, где имеется однопалатный парламент, институты законодательной власти формируются не во всех субъектах федерации. Представительство субъектов федерации здесь учитывается по-разному. В Танзании Национальное собрание, состоящее из 232 депутатов, избирается частично населением, а часть назначается, в том числе парламентом Занзибара. В Федерации Сент-Киттс и Невис Национальное собрание — однопалатный парламент состоит из 11 членов, избираемых населением сроком на 5 лет (8 от Сент-Киттса и 3 от Невиса), и из 3 сенаторов, назначаемых генерал-губернатором (1 по рекомендации лидера оппозиции, 2 по рекомендации премьер-министра). Остров Невис имеет собственный парламент, частично избираемый населением, частично назначаемый. В Объединенных Арабских Эмиратах имеется Федеральный национальный совет, выполняющий консультативные функции. Он состоит из 40 представителей, назначаемых эмиратами на 2 года.
Другие институты на уровне федерации. Помимо парламентского представительства имеются другие институты, позволяющие специально решать вопросы федеративных отношений, а также субъектам федерации влиять на общую политику. Эти институты способствуют разрешению конфликтов между федерацией и ее составными частями.
Прежде всего отметим, что такой властный институт, как федеральное правительство, часто формируется и строится с учетом федеративных отношений. В общем и целом деятельность правительства в федерациях учитывает уровень и характер развития федераций, разделение полномочий, противоречия между отдельными субъектами, а также между субъектами и федеральным правительством. Состояние «двойного правления» в президентских и полупрезидентских республиках (США, Россия), когда партийная принадлежность правительства и палаты общенационального представительства различны, президент и правительство часто вынуждены опираться на вторую палату. В некоторых федерациях формирование правительства прямо определяется характером федеративных отношений. Так, в Бельгии статья 99 конституции требует равенства в числе франкоговорящих и фламандскоговорящих министров (исключая премьер-министра). В Индии в состав правительства обязательно включаются представители крупнейших штатов (Уттар-Прадеш, Гуджарат и др.). Правительство Швейцарии фактически формируется из представителей кантонов, причем в конституции оговаривается, что от каждого кантона в правительство может назначаться не более одного министра. В Объединенных Арабских Эмиратах правительство формируется коллегией эмиров. В Канаде при формировании правительства обязательно учитываются национальность и язык.
Иногда в составе правительства выделяется специальное министерство, занимающееся делами федерации. Такое правительство было в Российской Федерации; в Австрии существует министерство по вопросам федерализма и реформе управления.
В ряде федераций практикуется проведение специальных совещаний премьер-министра федерации и глав исполнительной власти субъектов федерации (Индия, Канада). В России Государственный совет включает первых лиц субъектов федерации и предназначен компенсировать потерю их представительства в Совете Федерации.
Институты взаимодействия субъектов федераций. Взаимодействие субъектов федерации является важным каналом развития федеративных отношений. Практика институциализации таких отношений показывает, что они выполняют важную функцию координации деятельности и взаимной помощи.
Особо следует отметить специальные государственные институты взаимодействия субъектов федерации на субнациональном уровне управления. Например, в Бельгии для координации деятельности и для объединенной деятельности языковых коммун в регионе Брюссель созданы специальные объединенная комиссия коммун и объединенная коллегия. Объединенная комиссия коммун состоит из 75 членов, представляющих французскую и фламандскую коммунальную комиссии, которые совместно решают общие проблемы.
В политическом отношении следует отметить формирование в ряде федераций ассоциаций законодательных органов субъектов федераций. Координация деятельности парламентов здесь может быть дополнена обменом опытом законодательной работы, формирования проектов законов, организации взаимодействия между населением. В России, например, существует Северо-Западная межпарламентская ассоциация. В ее задачу, в частности, входит также налаживание сотрудничества с парламентами государств, граничащих с субъектами федерации на Северо-Западе. В ряде случаев имеются советы глав исполнительной власти субъектов федерации. В Германии сотрудничество между землями развивается в форме совещаний — официальных и неофициальных, а также так называемых встреч коллег. Создаются постоянно действующие совещания или комиссии премьер-министров земель или отраслевых министерств. Например, постоянное совещание министров культуры земель имеет свой офис в столице; оно подготовило несколько тысяч рекомендаций, которыми пользуются правительства всех земель (Бусыгина, 2000, с. 116). Межпарламентские ассоциации субъектов федерации и советы глав исполнительной власти создаются с целью наладить сотрудничество и не направлены против центра или других каких-либо политико-государственных образований.