В сравнительном исследовании важно определиться с точным понятием объекта исследования. Хотя относительно понятия «федерация» нет больших споров, тем не менее есть несколько смежных понятийных рядов, неучет различий между которыми может вызвать определенные затруднения. Следует также учитывать, что новые типы федераций, появившиеся на политической карте мира, вносят ряд уточнений в общее понятие федеративного устройства государств.
Существует широкое и узкое понимание федерализма. Широкое понимание в данном контексте включает в себя понятие федерализма как любого союза, или объединения государственных и государственноподобных территориальных образований. Оксфордский словарь по политологии дает следующее определение этому понятию:
«Термин предполагает, что все могут быть удовлетворены (или никто постоянно не испытывает неудобства) хорошим объединением национальных и региональных/территориальных интересов внутри сложной структуры сдержек и противовесов между центральной, или национальной, или федеральной системой управления, с одной стороны, и множеством региональных систем, с другой стороны» (McLean, 1996, p. 179).
Это определение фиксирует отношения между центральными и региональными органами власти и управления, построенные на основе разделения властей. Более точным являются понятия федерализма, исходящие из его понимания как некоторой нормативной структуры, определенной наличием прав на самоуправление различных групп и/или территорий в рамках объединенной политической системы. Так, Рональд Уоттс пишет: «„Федерализм" в основном является не описательным, а нормативным термином и отсылает к поддержке многоярусной системы управления, комбинирующей элементы совместных норм и региональных собственных норм. Он базируется на принимаемой ценности и обоснованности соединения единства и разнообразия, а также обеспечения, защиты и развития идентичностей внутри большого политического союза. Сущностью федерализма как нормативного принципа является взаимопроникновение единства и децентрализации в одно и то же время» (Watts, 1999, p. 6). Здесь понятие федерализма (объединения) относится к любой системе управления, где наблюдается сочетание единства и разнообразия в управлении и где существуют какие-либо структуры, имеющие особый статус управления. Отсюда, любой союз политически автономных (в определенной степени) групповых/территориальных единиц можно будет относить к политическим системам, построенным с учетом принципа федерализма. Так поступает Дэниел Элазар, а вслед за ним Рональд Уоттс, когда в числе объединенных (федеральных) политических систем они выделяют союзы, конституционно-децентрализованные союзы, федерации, конфедерации, федеративноподобные отношения (federacies), ассоциированные государства, кондоминиумы, лиги, объединенные функциональные власти, гибриды (Elazar, 1994, p. 2-7, 16; Watts, 1999, p. 8-9) (см. табл. 35).
В узком смысле слова понятие федерализма относится лишь к государственному институциональному дизайну — федерации, или федеративному государству. Федерации как центральные формы объединенных политических систем характеризуют такие отношения между центром и территориями/группами, когда соответствующие системы управления формируются и действуют, обладая собственными источниками легитимации власти и полномочий. Хотя этот традиционный взгляд на федерацию, основанную на разделении властей, подвержен сегодня модификации, тем не менее он лежит в основании понятия федерации как формы, или институционального дизайна государственного устройства. Это понимание федерации проистекает из опыта конституционного оформления США:
«Федерализм, как традиционно понималось, означает „дуальный“ федерализм: систему разделения функций между штатами и национальным правительством, каждый из которых обладает значительной автономией в своей сфере юрисдикции» (Beam, Conlan, Walker, 1983, p. 248). «„Федерализм" теперь используется для описания такой формы управления, — указывает Дэвид Робертсон, — в которой власть конституционно разделена между различными властными структурами таким образом, что каждая из них отвечает за особый набор функций и строит свои собственные институты для их выполнения. В федеральной системе каждая власть, следовательно, обладает суверенитетом в собственной сфере ответственности, так как полномочия, которые она осуществляет, не делегированы ей другой властью» (Robertson, 1993, p. 184).
Концепция «дуального» федерализма была подвергнута критике в самих Соединенных Штатах. Там подчеркивалось, что эта концепция перестала отражать реальность федерации в США уже в 1930-е гг. в результате «Большого курса» Рузвельта, во время Второй мировой войны и в первые десятилетия после нее. На смену «дуальному» федерализму пришел «кооперативный» федерализм с сильной центральной властью и ее политикой перераспределения ресурсов между штатами посредством различных федеральных программ помощи, усиления регулятивной функции центрального правительства, фискальной федеральной политики и др. Некоторые исследователи даже заговорили о конце федерализма в США:
«За последние пятнадцать лет Соединенные Штаты пересекли рубежную линию от федеральной системы к децентрализованной государственной системе... Когда приходит время для определения политики, все глаза смотрят на Вашингтон, и федерализм рассматривается скорее как одно из многих затруднений, а не в качестве способа их преодоления. Когда приходит время проводить политику, федерализм превращается в управленческую модель, в которой штаты и местные сообщества играют роль среднего и низшего звеньев управления... Политическая идея штатов как политических образований и местных территорий как коммун почти исчезла» (Schechter, 1982, p. 61).
Правда, следует заметить, что эти две формы федерализма в США некоторые исследователи рассматривают в качестве двух исходных идеальных типов, которыми руководствуются в своей политике демократы и республиканцы.
Традиционно «дуальный» федерализм был связан с консерваторами, а «кооперативный» — с либералами, хотя в реальности дело обстоит гораздо сложнее (Janda, Berry, Goldman, 1989, p. 116). Существует мнение, что в конце XX в. появилась третья форма федерализма, которая получила наименование «органического» федерализма, с еще более тесной зависимостью между федеральными структурами и составляющим федерацию единицами. В данном случае подчеркивается, что эта федерация очень близка к унитарному государству (McLean 1996, p. 179). Тем не менее, как представляется, первые две формы федерализма выражают две стороны одного и того же явления — единства государства при наличии автономных властей внутри него. Поэтому и в основных принципах федерального государственного устройства находят выражение характеристики обеих его сторон.
Акцент на «дуальной» природе федерации ведет к подчеркиванию разделения властей и компетенций, а «кооперативная» составляющая находит выражение в принципах единства (Robertson, 1993, p. 184-184; Watts, 1999, p. 7):
- две структуры управления, каждая из которых прямо связана со своими гражданами; обеспечение баланса власти и управления между различными уровнями федерации;
- формальное конституционное распределение законодательных и исполнительных полномочий и размещение государственных ресурсов между двумя системами управления, гарантирующими определенные области подлинной автономии для каждой системы; субсидиарность как принцип решения проблемы на том уровне управления, где она возникает;
- обеспечение представительства различных региональных позиций внутри институтов выработки федеральной политики, обычно проводимое особой формой второй палаты парламента;
- верховенство писаной конституции, поправки в которую вносятся с согласия значительной части составляющих федерацию единиц;
- посредник (в форме суда или референдумов) для разрешения споров между структурами управления и власти;
- процессы и институты для облегчения межуправленческого сотрудничества в тех областях, где существует совместная компетенция или ответственность пересекается.