Одним из наиболее спорных является вопрос о принципиальной возможности предоставления автономии географически перемешанным группам средствами федерализма, основанного не на чисто геогра-фически-территориальном разделении. В свое время подобные варианты были предложены О. Бауэром и К. Реннером для решения национальных проблем Австро-Венгерской империи. Их ключевая идея заключалась в том, что каждый индивид имеет право объявить, к какой национальности он или она хотели бы относиться, и что сформированные на этой основе национальные общности должны образовывать автономные нетерриториальные культурные сообщества.
Первая практическая реализация предложений Бауэра - Реннера была предпринята в Эстонии в 1925 г. Культурные меньшинства определенного минимального размера получили право создавать собственные школы и учреждения культуры, управляемые выборными советами с законодательными правами и правом взимания налогов на эти цели. Юрисдикция этих культурных советов определялась в терминах членства в культурном сообществе вне постоянного географического места жительства. Русское и шведское меньшинства не создали таких культурных советов главным образом потому, что они были сконцентрированы географически и могли использовать обычные институты местного самоуправления. Однако более территориально разбросанные немецкое и еврейское меньшинства использовали возможности нового закона, и их культурные советы быстро доказали свою жизнеспособность. Эстонское правительство могло с полным основанием утверждать, что оно нашло образцовое решение проблем своих меньшинств.
Аналогичный вариант национально-культурного федерализма можно обнаружить и в кипрской конституции 1960 г. Поскольку в тот период времени (в отличие от современной ситуации) греческое большинство и турецкое меньшинство были в значительной степени перемешаны, отсутствовала возможность создания классического территориального федерализма. Вместо этого двум этническим сегментам была предоставлена значительная степень автономии путем создания двух раздельно избираемых коммунальных палат, обладавших исключительно законодательной властью в сфере религии, образования, культуры и прав личности, и раздельных муниципальных советов в пяти крупнейших городах острова.
Особый интерес с точки зрения соотношения территориального (основанного на регионах) и национально-культурного (основанного на этнических и культурных группах) федерализма представляет Бельгия. Главная черта проводящихся в Бельгии реформ - переход от унитарного государства, существовавшего почти 150 лет, к государству федеративному, занявший почти три десятилетия. Изменения отражают конкретно-исторические особенности развития страны, связанные с наличием в составе ее населения двух культурно-лингвистических сообществ: франкоязычного (валлоны) и голландско-язычного (фламандцы), а также сравнительно небольшого (примерно 100 тыс. чел.) немецкоговорящего меньшинства, район расселения которого (9 коммун) входит в состав Валлонии. В Италии, начиная с Гарибальди, на «унитаризм» тоже наложил отпечаток страх перед (повторным) распадом на мелкие государства, точно так же, как во Франции со времен Французской революции центральная власть опасалась непослушания периферии, консервативного восстания против духа революции (Вандея), а также сепаратизма (Каталония, земля Басков, Бретань, Ницца, Эльзас-Лотарингия и французская Фландрия). Например, мэр Марселя вплоть до 80-х гг. для строительства обычной общеобразовательной школы нуждался в разрешениях нескольких министерств (культуры и образования, внутренних дел, финансов, градостроительства и т. д.). И до сих пор центральное правительство посылает в каждый департамент префекта, обладающего большими полномочиями представителя центрального правительства. Его меняют через несколько лет, чтобы он не «пустил корни» и не слишком сильно идентифицировал себя с местными и региональными делами.
Федерализация Бельгии, начавшаяся в 1970 г., стала политико-правовым ответом на обострение межнациональных отношений в стране: многочисленные митинги, демонстрации и походы на Брюссель порой сопровождались рукопашными схватками. Наращивание черт федерального устройства и, соответственно, реформа государств осуществлялись в стране поэтапно. Общая тенденция всех четырех этапов реформы - постепенное расширение автономии сообществ и регионов, уточнение компетенции институтов государства и субъектов процесса федерализации, становление и совершенствование механизма разрешения конфликтов.
Как результат, современная, весьма оригинальная, система государственного управления Бельгии заключается в том, что в рамках одной и той же территории сообщество призвано реализовывать свои полномочия в сфере культуры, образования и социокультурных отношений, а регион действует в таких областях, как обустройство территории, урбанизация и т. д. В результате имеет место дуализм институтов в пределах одной и той же территории. Чтобы отчасти преодолеть его, было предусмотрено, что Советы сообществ и их исполнительные органы могут осуществлять соответственно и региональные полномочия. Эта формула с 1980 г. используется фламандским сообществом, однако она не была применена валлонским сообществом.
Кроме того, регионализм имеет конъюнктуру в рамках всей Европы. В начале 1993 г. на фоне спора о языке и региональной конкуренции Бельгия приняла новую конституцию с сильной регионализацией в смысле утверждения самостоятельных земель, т. е. в пользу классической федералистской структуры. Король как глава государства при этом многим представляется «единственным» устойчивым связующим звеном между различными частями страны. Всем участникам было ясно, что введение подобной, более сильной регионализации и федерализации в конечном счете оставалось единственным путем для спасения бельгийского государства.
В Испании удалось избежать распада республики после падения режима Франко лишь путем принятия автономного статуса для наиболее сильно взбунтовавшихся регионов, а именно для каталонцев и басков, а также для андалузийцев. Три из 17 регионов являются автономными.
Начиная с 1982/1983 гг. регионализация во Франции пробивала себе дорогу на основе исторически сложившихся регионов - провинций. Это привело к существенному усилению регионального самоуправления. В последнее время федерализм во Франции натыкается на некоторое недоверие из-за того, что из теоретического сопоставления с менее жесткой схемой конфедерации делается вывод о том, что в федерации содержится слишком большая доля централизма. Точно так же, как с недоверием многие полагают, что ст. 3 «б» Маастрихтского договора при помощи понятия субсидиарности открывает дорогу большему централизму, есть опасения, что дебаты о федерализме допускают подход к большей власти органов ЕС в Брюсселе.
Таким образом, субъектами процесса федерализации в Бельгии выступают и сообщества и регионы. При этом сообщество - воплощение и носитель идеи национально-культурной автономии, регион - носитель и воплощение идеи территориальной автономии.
В основе разграничения компетенции внутри государства лежат три принципа.
- Компетенция сообществ и регионов является не изначальной, а производной. Конституция, или закон, перечисляют области, которые передаются в ведение сообществ и регионов в силу ясного и прямого установления конституции.
- Компетенция государства, сообществ и регионов носит только исключительный характер. Сообщества и регионы обладают исключительной компетенцией в сравнительно строго очерченной сфере. Они и только они ведают решением вопросов, которые прямо указаны в конституции и законах. Вся остаточная компетенция, т. е. все, что не названо, принадлежит государству в лице его высших органов. При этом декреты сообществ и регионов действуют только в рамках данного сообщества или региона. Иначе говоря, механизм конкурирующей компетенции решительно отвернут конституцией и законами, что сделано в целях не дать преимущества закону по отношению к декрету, хотя речь и идет о весьма ограниченной сфере.
- Компетенция, предоставляемая сообществам или регионам, может вписываться в сравнительно широкую область. В этом случае полномочия оказываются разделенными между государством, сообществами и регионами. В качестве примера можно отметить, что радио и телевидение отнесены к компетенции сообщества, за исключением сообщений национального правительства. Соответствующий аспект регулирования деятельности аудиовизуальных средств относится к ведению федерации. Применительно к данной области имеет место как общее правило - компетенция сообществ, так и исключение - компетенция федеральных органов. Разрешение возможных споров поручено арбитражному суду.
Процесс обособления и укрепления автономий национальных общин Бельгии проходит в цивилизованных рамках. Между общинами есть согласие о сосуществовании. В компетенции общенационального уровня остаются внешняя политика, оборона, ключевые вопросы экономики и социального обеспечения. При всей важности автономии у сообществ и регионов есть общая цель - оставаться вместе, чтобы успешно следовать европейской интеграции в рамках Европейского союза.