Основополагающей для понимания принципов взаимоотношений между местным самоуправлением является ст. 12 Конституции Российской Федерации 1993 г., которая гласит:
«В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Таким образом, местное самоуправление признается Российской Федерацией в качестве одной из основ конституционного строя. Это установление является логически связанным с намерениями России быть демократическим и правовым государством, ориентированным на человека, его права и свободы. Оно свидетельствует о понимании социальной ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти, реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства и ряда других основных прав, позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого.
Местное самоуправление в России имеет собственные исторические корни. Оно формировалось уже в Средние века и получило значительное развитие во второй половине XIX в. Однако в советский период власть строилась на идее централизации. Воплощением ее, согласно Конституции РСФСР 1978 г., были:
- принцип демократического централизма как основы организации и деятельности Советского государства;
- включение Советов в единую систему органов государственной власти;
- право вышестоящих органов отменять решения нижестоящих;
- двойное подчинение (по вертикали и горизонтали) отраслевых и функциональных местных органов управления.
Переход к новой организации власти на принципах местного самоуправления начался в конце 80-х гг. в контексте демократических преобразований, происходивших в СССР. Первые концептуальные подходы в этом отношении отразили Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г.
Конституция 1993 г. утверждением: «в Российской Федерации признается... местное самоуправление» ставит точку в дискуссии о том, быть или не быть местному самоуправлению в России: оно считается безусловно необходимым при организации публичной власти местных сообществ. В юридическом смысле это признание означает также и то, что право граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования, т. е. через референдум большинством голосов население не может отказаться от данного права; создание государственных органов вместо органов местного самоуправления не исключается, но только с учетом мнения населения самоуправляемой территории и в пределах административно-территориальных единиц соответствующего субъекта Федерации.
Конституционное признание местного самоуправления в России отвечает международно-правовым требованиям, в частности Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы и ратифицированной Российской Федерацией в апреле 1998 г. Российская Федерация гарантирует местное самоуправление, т. е. Российское государство берет на себя обязательства содействовать его развитию, не препятствовать ему и защищать местное самоуправление следующим образом:
- закреплением основ местного самоуправления в Конституции (ст. 130-133) и их конкретизации в специальном законодательстве;
- материальным и финансовым обеспечением в виде выделения муниципальной собственности, земли, природных ресурсов, бюджета, компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
- идеологической и организационной поддержкой;
- судебной защитой прав граждан на осуществление местного самоуправления, в том числе посредством конституционного судопроизводства.
Российская Федерация гарантирует самостоятельность местного самоуправления. В пределах своих полномочий органы местного самоуправления вправе решать вопросы местного значения (определять структуру своих органов, организацию их работы, формировать бюджет и заниматься другой деятельностью в интересах населения); владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью; принимать необходимые и обязательные к исполнению решения. При этом данные решения не нуждаются в каком-либо согласовании или утверждении, не могут быть отменены или приостановлены органами государственной власти. Свою самостоятельность местное самоуправление способно защищать с помощью суда.
Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается и тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Это положение служит своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти. Такая «разделен-ность» означает, например, что органы местного самоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы государственной власти, а осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается; создавая органы государственной власти, субъект Федерации не вправе наделять их полномочиями по решению вопросов местного значения, подчинять органы местного самоуправления государственным органам и тем самым лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения.
В то же время самостоятельность местного самоуправления и указание на то, что его органы не входят в систему органов государственной власти, не могут трактоваться как признание абсолютной независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти. Зависимость существует, но она, в сравнении с прошлым, когда местные Советы выступали исключительно «агентами» государства, носит иной характер. Из Основного закона следует, что деятельность органов местного самоуправления должна соответствовать Конституции и основанным на ней нормативным актам; она прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т. е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления. Однако исключается контроль за органами местного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения (в этом смысле, по мнению Конституционного суда, российские стандарты выше тех, которые зафиксированы в Европейской хартии о местном самоуправлении, и именно они должны служить ориентиром для субъектов Федерации). Государственный контроль в указанной сфере может осуществляться только уполномоченными Конституцией и федеральными законами органами государственной власти и должностными лицами, в установленных пределах и формах, с обязательным использованием судебных процедур в случае воздействия на органы местного самоуправления с целью отмены, изменения или приостановления действия принятых ими правовых актов.
Подконтрольность органов местного самоуправления государству проявляется и в их ответственности за принятие нормативных актов, противоречащих Конституции и законам.
Новый этап во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления ознаменовался принятием новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в полном объеме вступил в силу 1 января 2006 г. В целом новая редакция федерального закона не противоречит предыдущей, но существенно корректирует и конкретизирует многие положения прежнего закона.
Главной отличительной чертой является тот факт, что в новом законе возможности и субъекта Федерации, и самого муниципального образования как в плане территориальной организации местного самоуправления, так и в вопросах определения структуры органов местного самоуправления несколько сузились. Большинство норм данного федерального закона носит прямой характер. Например, перечень вопросов местного значения теперь может быть изменен только внесением изменений в тексты федерального закона. Наибольшей корректировке подверглись права субъектов РФ на нормативно-правовое регулирование вопросов МСУ, хотя исполнительно-распорядительные функции региональных властей даже несколько расширены.
В то же время, несколько ограничив зону действия региональных и местных властей, закон создает реальные условия для становления и развития местного самоуправления действительно на всей территории Российской Федерации. Концептуально при подготовке нового федерального закона разработчики опирались на ряд основополагающих принципиальных положений, которые и получили развитие в тексте закона.
Во-первых, реформа системы местного самоуправления осуществляется на основе самостоятельности местной власти, закрепленной положениями Конституции Российской Федерации. Пересмотр, ревизия конституционных положений не предусматривалась и не предполагается. В сфере местного самоуправления конституционные положения пока еще не получили своего полного воплощения, и перед разработчиками проекта федерального закона стояла задача дать развитие соответствующим нормам Конституции России.
Во-вторых, поставлена и постепенно решается задача проведения точного и однозначного разграничения полномочий между тремя уровнями публичной власти (федеральным уровнем, уровнем субъектов РФ и муниципальным уровнем) по всему массиву российского законодательства. Теперь в случае возникновения споров по поводу принадлежности полномочий тем или иным органам, относящимся к разным уровням власти, роль арбитра между ними принадлежит суду.
В-третьих, весьма важным представляется упорядочение территориальной организации местного самоуправления, с тем, чтобы обеспечить эффективное разграничение полномочий между различными видами муниципальных образований. Муниципальными образованиями, т. е. территориями, на которых население избирает органы местного самоуправления, могут быть городские и сельские поселения, муниципальные районы и городские округа. Такая организация местного самоуправления принята теперь для всей страны.
В-четвертых, принципиальный подход заключается в одновременном (с разграничением полномочий) обеспечении местного самоуправления финансовыми ресурсами для решения стоящих перед ним задач и упорядочивании межбюджетных отношений между всеми уровнями публичной власти.
В-пятых, в новом федеральном законе предусматривается усиление контроля за деятельностью органов местного самоуправления как со стороны населения, так и со стороны государства. Новые возможности для населения по контролю за деятельностью органов местного самоуправления должны способствовать повышению роли представительной демократии.