В современной социально-политической теории господствующими являются следующие четыре основных подхода к местному самоуправлению:
- локалистская концепция местного самоуправления, основанная на плюралистическом подходе к пониманию государства и политики, в основе которого лежит тезис о существовании разнообразия социальной, институциональной и идеологической практики и самоценности этого разнообразия. При этом прослеживается определенная враждебность по отношению к централизованному государству и, соответственно, идеализация выборных органов местного самоуправления;
- неомарксистская концепция местного самоуправления, базирующаяся на классовой оценке современного либерально-демократического общества;
- подход с позиции теории общественного выбора, которая применительно к местному самоуправлению, присуща широкому спектру «новых правых»;
- дуалистический подход, получивший значительное распространение в академических кругах в 80-е гг. благодаря объединению широкого спектра теоретических подходов, в особенности сочетающих элементы корпоративистского и плюралистического анализа.
Несмотря на то что каждая из концепций имеет свои слабые стороны и носит ограниченный характер, все они вносят важный вклад в лучшее понимание специфики местного самоуправления, политического процесса на местном уровне.
Большинство исследователей подчеркивают сравнительно открытый, плюралистический и состязательный характер местного самоуправления. Все четыре рассмотренных нами концепции отмечают, что деятельность органов местного самоуправления отвечает определенным местным интересам, признавая в то же время, что конкуренция в сфере предоставления жителям базовых услуг несовершенна, и что доступ к политикам и чиновникам, представляющим местную власть, не в равной мере открыт для всех. Наиболее серьезная критика в этом плане исходит от сторонников теории общественного выбора, которые подчеркивают исключение из процесса влияния на органы местного самоуправления неорганизованных групп населения, но даже они признают возможность мобилизации и организации таких групп.
В то же время следует отметить, что определенные интересы могут быть выражены достаточно сильно и оказать серьезное влияние на процесс принятия решений без мобилизации и организации своих сторонников. Так, например, интересы большого бизнеса играют столь решающую роль в рыночно ориентированном обществе, что ни одна местная власть не может себе позволить игнорировать его требования в долговременном плане. Инвестиции и сотрудничество с ним столь жизненно необходимы, что органы местного самоуправления вне зависимости от своей политической окраски, как правило, сознают необходимость завоевать поддержку крупного капитала, добиться его интеграции в определенные ключевые сферы местной политики, такие как экономическое и промышленное развитие, землепользование, торговля.
В целом сторонники других теорий считают, что несовершенства местного самоуправления в плане его доступности для рядовых жителей сравнительно незначительны и могут быть исправлены путем смещения фокуса деятельности местных организаций политических партий, членов местных советов и чиновников, обеспечения их адекватной реакции на изменения в социально-экономическом состоянии местного сообщества. Тем более, что для формирования организации для проведения политических кампаний на местном уровне требуется значительно меньше ресурсов, чем на общенациональном, а сами представители местного самоуправления физически более доступны для рядовых граждан, и результаты их деятельности гораздо лучше видны. Таким образом, можно сделать вывод о том, что в локальности органов местного самоуправления заложен потенциал политической системы, чутко реагирующей на потребности и устремления граждан.
Для трех из четырех рассмотренных концепций основная проблема, стоящая перед органами местного самоуправления, это давление со стороны центрального правительства, действующего под влиянием интересов, порой противостоящих интересам местных сообществ. Сторонники локалистской и неомарксистской концепций, а также концепции в рамках дуалистического подхода, утверждают, что местное самоуправление постоянно находится под угрозой подавления центром.
Для сторонников концепции общественного выбора главная проблема местного самоуправления заключена не в центральном правительстве, а в нем самом. Они убеждены, что местное самоуправление недостаточно чутко реагирует на потребности времени, не предоставляет своим жителям реальной возможности выбора, слабо отзывается на нужды потребителей и находится под слишком сильным влиянием профсоюзов, служащих в целом, оказывающих на него постоянное давление исходя из собственных интересов. В результате для того чтобы заставить органы местного самоуправления проводить реформы, необходимо сильное централизованное государство.
И в той, и в другой точке зрения содержится своя правда. Реальная дилемма, стоящая перед органами местного самоуправления заключается в том, что, с одной стороны, на них накладывает ограничения и оказывает давление сверху центральное правительство, а с другой -они не могут ожидать автоматической поддержки и преданности со стороны жителей - потребителей их услуг и избирателей. Для того чтобы выжить, органы местного самоуправления должны изменяться, улучшая качество предоставления услуг, становясь более доступными и обеспечивая выбор, но такие изменения во враждебном окружении становятся крайне проблематичными. Неслучайно одним из центральных моментов любых дискуссий о местном самоуправлении является вопрос о его автономии. При этом речь может идти лишь о степени его автономности, поскольку говорить о полной автономии местных органов власти, т. е. об их способности действовать самостоятельно, вне зависимости от внешней среды, в которой они находятся, естественно, не приходится.
Итак, в чем же сегодня, в преддверии XXI в., видят ученые и политики ценность местного самоуправления?
- Первый аргумент заключается в том, что развитие местного самоуправления является противовесом автократической власти центра и гарантом существования в обществе плюрализма. Местное самоуправление расширяет круг субъектов политической власти и одновременно ограничивает последнюю, тем самым оно способствует развитию свободы индивидуума.
- Вторая группа аргументов связана с утверждением, что местное самоуправление предоставляет широкие возможности для участия граждан в политическом процессе. И хотя в самом этом утверждении чувствуются определенные патерналистские нотки, трудно не согласиться с тем, что доступность органов местного самоуправления выше и возможность играть активную политическую роль для рядового гражданина здесь более реальна, чем на уровне центрального правительства. Однако могут возникнуть вопросы о том, насколько широкое и качественное участие они могут предложить.
- Третья группа аргументов связана с высокой оценкой эффективности деятельности органов местного самоуправления. Однако, если еще в начале 70-х гг. Л. Шарп считал это основной силой местного самоуправления, то за последние два десятилетия сторонники концепции общественного выбора в значительной степени сумели разрушить это представление. Так, органам местного самоуправления сегодня в большинстве западноевропейских стран приходится отстаивать свое место на рынке услуг в острейшей конкуренции с частным бизнесом.
Говоря в целом о ситуации, сложившейся вокруг местного самоуправления на современном этапе, следует отметить, что при всей остроте дискуссий, ведущихся вокруг основных концепций этого феномена, ориентации тех или иных политических сил на одну из них и, соответственно, подведение определенной теоретической базы под реформы, проводимые в различных странах в последней четверти века, сам язык этих реформ практически везде одинаков и это предопределяется общей приверженностью основным принципам либеральной демократии. Все они направлены против монополии и бюрократического единообразия, в интересах децентрализации управления, доступности, отзывчивости, выбора и эффективности. Различия же в концептуальных подходах нашли свое отражение в выборе средств реализации этих идей.
Так, по одну сторону спектра стоит Великобритания, где реформы имели в значительной степени вид жесткого диктата со стороны центрального правительства, бросая вызов тому месту, которое органы местного самоуправления традиционно занимали в политической системе страны.
В других странах реформы не являлись чем-то навязанным местным властям сверху: будь-то новое законодательство или новая политика занятости. При этом, однако, уровень финансирования мог быть использован, как средство подтолкнуть перемены, как это происходило в Германии и Нидерландах. Скорее, в этом случае можно сказать, что изменения являются в большей степени результатом возрастающего понимания между различными уровнями управления.
В Швеции, Норвегии, Дании и Португалии, где в принципе отдается предпочтение местному самоуправлению (а не центральному или региональному управлению), господствует мнение, что его роль в политике и предоставлении услуг должна быть усилена, а не просто изменена.