Государственный долг (внутренний и внешний) характерен для всех стран современного мира. Единой концепции государственного долга, приемлемой для всех стран, не сложилось. В то же время должниками являются практически все страны. Не наблюдается тенденции к полному погашению государственного долга даже благополучными странами. Государственный долг нигде не рассматривают как негативное явление. В решении ряд проблем национальной экономики любого государства существенную роль выполняет долговая политика. Как правило, везде осознается, что негативная черта долга — связь его с формированием долгового бремени для будущих поколений. К нежелательным последствиям государственного долга также относят:
— снижение эффективности экономики, поскольку отвлекаются средства из производственного сектора экономики как на обслуживание долга, так и на выплату самой суммы долга;
— перераспределение дохода от частного сектора к государственному; — усиление дифференциации доходов разных групп населения;
— связанный с рефинансированием долга рост ставки процента, что вызывает вытеснение инвестиций и может привести к снижению конкурентоспособности страны;
— необходимость выплаты процентов по долгу, которая может вызвать повышение ставок налогов, подрыв экономических стимулов и рост инфляции.
Как правило, государственный долг снижает уровень национальных сбережений, которые также являются показателем экономического роста страны. Однако даже страны с высоким уровнем развития являются должниками. Б России постепенно прослеживается тенденция накапливать долг не только государства, но и долги отдельно взятых граждан, что подтверждают попытки развивать ипотечное кредитование, используя при этом несостоятельность государства как потенциального владельца сдаваемого внаем жилья. Бнсдряется система получения образования «в долг», схема «жизнь взаймы».
Государственные заимствования стали основным источником покрытия бюджетного дефицита всех стран, где бюджеты являются дефицитными. Заметим, что в период, когда федеральный бюджет России был профицитным (2000—2008 гг.), государство продолжало практиковать новые государственные займы. В таком случае они использовались для рефинансирования прежних займов, по которым наступил срок погашения, для обслуживания государственного долга, а также для целей денежно-кредитного регулирования. В период острой фазы кризиса в 2009—2010 гг. консолидированный и федеральный бюджеты Российской Федерации вновь стали дефицитными. В 2009 г. дефицит федерального бюджета России составил 6,0% от ВВП, а консолидированного бюджета — 6,8% ВВП, в 2010 г. соответственно — 4,0 и 4,3%. На 2013 г. дефицит федерального бюджета запланирован па уровне 0,8% ВВП, В НС «норма» дефицита сложилась па уровне 3% ВВП. Однако в связи с кризисом в настоящее время она практически превышена всеми странами Евросоюза.
Всегда актуальной остается проблема совершенствования управления государственным долгом и внешними активами.
Под управлением государственным долгом понимается совокупность взаимосвязанных мер по определению объемов, сроков, форм и условий формирования, погашения и обслуживания долговых обязательств во взаимосвязи с управлением внешними активами (внешними долговыми требованиями). Поскольку долг формируется центральной властью, региональными органами власти и на муниципальном уровне, соответственно управление государственным долгом осуществляется на разных уровнях — на каждом по своим долгам.
В международной практике используются две группы методов непосредственного управления государственным долгом: административные методы и экономические методы.
Административные методы связаны с принятием решений органами власти, ответственными за выпуск и размещение долговых обязательств перед кредиторами. Эти методы включают: аннулирование долга, списание долга, реструктуризацию, а также рефинансирование путем новых заимствований.
К основным экономическим методам управления государственным долгом относятся: выкуп и досрочное погашение, конверсия долга, секьюритизация.
1. Аннулирование долговых обязательств. Такое аннулирование может проводиться по двум причинам:
а) в случае отказа по разным мотивам от выплаты долга;
б) в случае финансовой несостоятельности государства. Аннулирование задолженности может явиться следствием прихода
к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей. Советская власть отказалась от выплат по царским долгам, в том числе и с учетом нахождения за границей и невозвращения в Россию огромного количества золота.
Как правило, правительства, планирующие отказ от платежей по внешнему долгу — это правительства, пришедшие к власти в результате смены режима. Свои планы по аннулированию долга они оправдывают тем, что не они заключали договоры о займах. Основной аргумент — долговые обязательства брали па себя их расточительные предшественники. Однако в соответствии с Венской конвенцией о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов от 8 апреля 1983 г., «правопреемство государств не затрагивает прав и обязательств кредиторов».
Негативные последствия аннулирования долга для экономики страны-должника:
— потеря доверия к стране должнику;
— ограничение возможности дальнейших заимствований на международных финансовых рынках для финансирования экономики при нехватке внутренних ресурсов;
— возможность сокращения внешней торговли;
— возможность экспроприации финансовых и реальных активов в других странах;
— повышение неустойчивости внутреннего рынка, утечка финансового капитала из страны.
2. Списание долговых обязательств. Каждый уровень власти вправе при наличии оснований списывать свои долговые обязательства. Статьей 98.1 БК РФ предусмотрено прекращение долговых обязательств Российской Федерации, выраженных в валюте РФ, и их спиеание с государственного долга Российской Федерации.
В случае если долговое обязательство Российской Федерации не предъявлено к погашению (не совершены кредитором определенные условиями обязательства и (или) нормативными правовыми актами действия) в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства либо соответствующими федеральными законами, или истек срок государственной гарантии Российской Федерации, указанное долговое обязательство считается полностью прекращенным и списывается с государственного внутреннего долга Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральными законами. Минфин России по истечении сроков, указанных выше, издает акт о списании с государственного внутреннего долга Российской Федерации долговых обязательств, выраженных в валюте РФ.
Согласно ст. 99.1 БК РФ возможно также прекращение долговых обязательств субъекта РФ, выраженных в валюте РФ, и их списание с государственного долга субъекта Федерации. Оно осуществляется посредством уменьшения объема государственного долга субъекта РФ по видам списываемых государственных долговых обязательств.
Действие указанных выше норм не распространяется на обязательства по кредитным соглашениям, на долговые обязательства перед Российской Федерацией, другими субъектами РФ и муниципальными образованиями.
Статьей 100.1 БК РФ предусмотрено прекращение муниципальных долговых обязательств, выраженных в валюте РФ, и их списание с муниципального долга. Оно осуществляется аналогично вышеперечисленным формам списания.
Выпуски муниципальных ценных бумаг, выкупленные в полном объеме эмитировавшим их органом в соответствии с условиями выпуска муниципальных ценных бумаг до наступления даты погашения, могут быть признаны по решению указанного органа досрочно погашенными.
Федеральный закон от 24.07.2007 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» предусматривая списание денежных обязательств Академии народного хозяйства при Правительстве РФ перед Российской Федерацией (теперь эта академия объединена с Российской академией государственной службы при Президенте РФ и называется Академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации). Названные обязательства значились в связи со строительством Международного учебно-делового центра «Зенит» за счет средств международного кредита — вследствие признания права федеральной собственности на здание Международного учебно-делового центра «Зенит».
Практикуется и прощение долга странам-заемщицам. Россия после 2007 г. списала крупные объемы задолженности Ливии, Сирии, Алжира, Ирака и ряда других стран в надежде вернуться в эти страны в качестве инвестора и поставщика военной техники и оружия — с соответствующим повышением платежеспособности этих стран. Если в конце 2007 г. долг заемщиков перед Россией был порядка 73 млрд долл., то к началу 2013 г. он оценивался на уровне 35—40 млрд долл.
Но сравнению с методом одностороннего аннулирования долга последствия списания части долга более благоприятны для должника.
3. Реструктуризация. Термин «реструктуризация» означает составление нового, более приемлемого для должника графика выплаты долга, нежели это вытекает из оригинальных схем кредитного соглашения. При этом продлевается льготный период, когда выплачиваются только проценты, а также увеличивается сам период выплат основного долга. Происходит изменение срока платежей по долгу. Это дает краткосрочное облегчение стране-должнику, хотя ее общий долг не только не сокращается, но даже возрастает за счет дополнительных процентов в новый период его погашения.
Такая мера в 1990-е гг. в России была широко распространена. Только за 1989—1993 гг. в рамках Парижского клуба были заключены многочисленные соглашения о реструктуризации российского долга. Аналогичные соглашения заключались с коммерческими банками. Условия реструктуризации (срок пролонгации, льготный период, размер процентов) Парижского и Лондонского клубов были скоординированы и фактически единообразны. Дополнительным условием для реструктуризации было предварительное одобрение МВФ программы внутренних мероприятий страны-должника, направленных на улучшение экономической ситуации в стране.
Возможны и негативные последствия применения метода реструктуризации: она сужает доступность других источников финансировании и может привести к уменьшению прямых иностранных инвестиций, бегству капиталов и ограничению масштабов выпуска облигаций как следствиям падающего доверия и кредитоспособности.
Реструктуризация не гарантирует изменение экономической политики должника, приведшей к заимствованиям.
Осуществляются в случае необходимости меры по реструктуризации внешней государственной задолженности. В 1993 г. выявилась неспособность ряда банков, участвующих во внешних связях, платить ло своим обязательствам, но так как они являлись государственными, то государство несло полную ответственность по долгам своих банков. Одним из таких банков являлся Международный инвестиционный банк (МИБ), созданный в 1970 г. странами СЭВ с долей СССР 44%. В настоящее время в связи с отказом от членства в МИБ Польши и Венгрии доля России составляет 58%. Этот банк уникален по статусу и неподконтролен ЦБ РФ. Его статус схож со статусом Мирового банка. По соглашению от 10 июля 1970 г., «имущество банка, его активы и документы независимо от места их нахождения, а также операции банка пользуются иммунитетом от административного и судебного вмешательства в любой форме». Даже в случае ареста российских активов этот банк может выполнять любые операции за рубежом, в связи с чем целесообразно сохранение банка, тем более в связи с высокой долей в уставном капитале. Б соответствии с Договором о реструктуризации задолженности СССР (перешедшей к Российской Федерации) перед МИБ от 6 октября 1997 г. и постановлением Правительства РФ от 23.12.2003 № 770 «Об окончательном урегулировании обязательств Российской Федерации по внешнему долгу бывшего СССР перед Международным инвестиционным банком» был утвержден порядок обмена обязательств СССР перед МИБ.
Для обмена обязательств Минфину России было предоставлено право эмиссии новых облигаций валютного займа России (ОВЗ РФ) со сроком погашения в 2010, 2030 гг. Был определен лимит погашений — 710 млн долл. в рамках выверенной задолженности СССР по основному долгу и по процентам. Выпуск валютных облигаций означал отсрочку погашения внешней задолженности России, так как обязательства по кредитам обменивались на обязательства погасить в будущем облигации.
При этом было определено, что:
— основной долг обменивается на облигации 2030 г. в соотношении 100% - 62,5% (дисконт 37,5%);
— задолженность по просроченным процентам подлежала обмену на облигации ОВЗ 2010 г., при этом 9,5% стоимости облигаций подлежала оплате в денежной форме сразу, а 90,5% — в 2010 г.
В практике управления государственным долгом России известно проведение мероприятий по погашению ГКО со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. и погашение облигаций 1990 г. К осени 2004 г. в Российской Федерации накопилась просроченная задолженность но ГКО и ОФЗ, срок погашения которой истек к концу 1999 г. С учетом необходимости погашения этой задолженности государственного внутреннего долга Минфин России приказом от 15.09.2004 № 81н «О проведении мероприятий по погашению задолженности по ГКО/ОФЗ со сроками погашения до 31 декабря 1999 года» утвердил порядок погашения задолженности. В соответствии с этим приказом погашение долга осуществлялось на основе заключения договора об отступном — эта мера соответствует ст. 409 ГК РФ.
Договор об отступном — это соглашение инвестора с эмитентом о прекращении обязательства предоставлением взамен исполнения отступного. Практически это означает заключение договора между эмитентом и инвестором, по которому прекращение обязательств основывается на том, что инвестор получает эквивалент от эмитента в денежной форме, включающий:
— номинальную стоимость своевременно не погашенных ГКО и ОФЗ;
— стоимость своевременно не выплаченных купонных доходов;
— сумму процентов за пользование эмитентом чужими денежными средствами с 1 января 2000 г. по 15 сентября 2004 г.
Примером из области управления государственным долгом является решение вопроса о долговых обязательствах, связанных с обесценением вкладов граждан в Сбербанке и взносов в Госстрах СССР, на сумму около 11 трлн руб. Названные формы обязательств перед гражданами СССР, сформировавшиеся в результате деятельности Госстраха и Сбербанка и обесценившиеся вследствие инфляции в начале 1990-х гг., не считались государственным внутренним долгом. Однако 10 мая 1995 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации». В федеральных законах о федеральном бюджете ежегодно предусматриваются компенсации вкладов в Сбербанке и взносов в Госстрах СССР (ныне ОАО «Росгосстрах») гражданам различных социальных и возрастных групп. Речь идет о вкладах в Сбербанке России по состоянию на 20 июня 1991 г., а также о страховых взносах по состоянию на 1 января 1992 г.
В различных странах — республиках бывшего СССР потери населения по вкладам в Сбербанке и в его подразделениях на территории ныне самостоятельных государств, а также в системе Госстраха в определенной степени компенсируются и рассматриваются в качестве внутреннего государственного долга. В Украине на эти цели в бюджете на 2008 г. была предусмотрена компенсация вкладчикам до 1 тыс. гривен (около 200 долл.) на общую сумму порядка 4 млрд долл. Общая задолженность перед гражданами составляет около 26 млрд долл. (123 млрд гривен). В начале 2008 г. в Верховной раде Украины инициировалась постановка вопроса о предъявлении России требования по компенсации задолженности Сбербанка СССР вкладчикам Украины. В Литве на эти цели было выделено 80% доходов от приватизации государственного имущества при максимальной сумме выплат около 1,5 тыс евро. В Казахстане вкладчики получили погашаемые постепенно (в течение 5—20 лет в зависимости от возраста вкладчиков) облигации из расчета за каждые 15 тыс. советских рублей — 100 долл. В Азербайджане непогашенные вклады в советских рублях составляют 5 млрд руб. и будут погашены в течение 8—10 лет из расчета 0,5 долл. за рубль. В Армении за первую тысячу советских рублей долга выплачивается 200 долл., за вторую и третью — 140 долл. и далее — со снижением «цены». При вкладе более 10 тыс. руб. вкладчик получает компенсацию лишь 20 долл. за каждую тысячу рублей. В Молдавии и Приднестровье решения о компенсации вкладов приняты, но не реализуются из-за отсутствия средств. В Киргизии вкладчики пытаются взыскивать с государства ущерб в судебном порядке.
Одной из проблем управления государственным внутренним долгом в 2005 г. было погашение облигаций 1990 г. Наличие в составе государственного внутреннего долга целого ряда обязательств, сформировавшихся в СССР, требовало решения вопроса об их урегулировании и погашении. В связи с этим Минфином России был издан приказ от 08.12.2004 № 111н «Об организации работы в 2004 году по погашению государственного долга в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов 1990 года и целевых расчетных чеков на приобретение легковых автомобилей по исполнительным документам судебных органов». В приказе были определены условия погашения долговых обязательств. Выплаты следовало производить по заявлениям граждан па указанные ими счета в кредитных организациях России с соответствующей регистрацией исполнительных листов в Правовом департаменте Минфина России и в Департаменте международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов.