Способы и методы контроля за исполнением принятых политических решений. Контроль, как система управленческих действий, является зеркальным отражением планирования. Методы контроля совпадают с методами планирования.
Наличие четкого, полного и интегрированного плана реализации решения определяет возможность эффективного контроля. Прежде, чем приступить к действиям по реализации решения, следует получить согласование и разрешение, разработать и принять планы, установить принципы и стандарты (инструкции) деятельности, обсудить особенности заданий с исполнителями.
На практике применяются два принципа контроля управленческих решений: до начала его реализации и после его внедрения. Системы контроля, построенные по принципу «до начала реализации», помогают избежать политических, юридических и управленческих ошибок. Цель любого контролирующего действия — выявить слабые места и ошибки, найти способы их исправления, создать такие условия, чтобы ошибки не могли повториться.
Второй тип контроля содержит такой алгоритм действий, как проверка результатов, сравнение их с бюджетом, предварительными оценками, вынесение одобрения или корректив. Контролирующие действия «после завершения внедрения решения» отличаются большей вариабельностью.
Если в ходе контроля внедрения решения обнаруживаются отклонения от плановых показателей, то проводится анализ причин допущенных расхождений и составляется план корректирующих мероприятий. Проведение их дает возможность сравнить запланированные и фактические результаты деятельности, чтобы убедиться в том, что направленные усилия достаточны. Если достигнутые показатели не могут быть признаны удовлетворительными, поиск результативного решения возобновляется.
Неверно полагать, что контролирующие функции должны быть сконцентрированы в организациях, стоящих на вершине иерархической пирамиды. За реализацию решений несут ответственность руководители различных уровней, в обязанность которых входит выполнение определенных планом мероприятий. Для того чтобы контроль мог осуществляться эффективно, необходимо четкое разграничение ответственности руководителей всех уровней и исполнителей, четкая и согласованная работа.
Контроль за реализацией политических решений имеет отличительные особенности. Эффективность реализации политического решения в условиях демократии обеспечивается гибким контролем его исполнения. Достижение плановых показателей любой ценой в долгосрочной перспективе не всегда оправдывается. Руководитель, несущий ответственность за реализацию политического решения, должен иметь право маневрировать ресурсами, вносить оперативные изменения в план действий в соответствии с ситуацией.
Подчеркнем также важность обеспечения органа, принимающего решения, достоверной, своевременной и качественной информацией о ходе его реализации. На всех этапах реализации решения необходим контроль процесса обмена информацией, получением обратной связи. Надежность информации и своевременность ее поступления позволяют разрабатывать и принимать качественные и опережающие решения, а не идти за событиями.
Информационно-аналитическим обеспечением качественных решений Правительства Российской Федерации заняты Академия народного хозяйства при Правительстве РФ, Государственный комитет РФ по оборонному заказу при Министерстве обороны, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Информационное телеграфное агентство России, Рабочий центр экономических реформ при Правительстве РФ, Центр экономической конъюнктуры при Правительстве РФ, Экспертный совет при Правительстве РФ, Совет по предпринимательству при Правительстве РФ, Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений и другие организации и учреждения. Разносторонняя информация позволяет определить главные тенденции развития, создать последовательную, интегрированную и четкую программу действий.
Для проведения эффективного контроля осуществления политических и управленческих решений необходимо наличие системы государственных органов, деятельность которых направлена на решение этой задачи. Например, проекты федеральных законов проходят контроль (экспертизу) Главного правового управления аппарата ГД РФ перед вынесением их на рассмотрение депутатов, контроль за принятыми федеральными законами осуществляют комитеты, инициировавшие принятие закона. Конституционный суд РФ проводит проверку конституционности закона, примененного или подлежащего применению по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов.
Контроль не должен быть самоцелью, затраты на его осуществление должны окупаться повышением результативности и эффективности достижения социальных результатов. Система контроля должна выстраиваться в соответствии с видом деятельности, концентрироваться на критических факторах и местах. Тотальная система контроля неэкономична, а потому — бесполезна. Вместе с тем экономичность контроля за реализацией политических и административных решений трудно измерить. Необходимость выполнения контролирующих функций оправдывается степенью важности государственных решений, масштабами предполагаемых преобразований, затрат, которые придется понести, если своевременно и качественно контроль не проводить.
Инструменты оценки результатов реализуемых решений. Для проверки финансовых операций, соблюдения административных процедур, качества продукции, предоставления услуг и т.п. применяется контроль, основанный на установлении нормативов.
Этот контроль осуществляется посредством сопоставления фактических результатов деятельности с нормативами, а в случае необходимости — корректировкой отклонений от планов и нормативов. Нормативы являются критериями эффективности работы. Критерии должны быть существенными для движения к цели деятельности, достижимыми, связанными с соответствующим награждением и наказанием исполнителей, достаточно четкими и, одновременно, гибкими.
Самые надежные нормативы — количественные или качественные цели и задачи, поддающиеся проверке. К таким критериям относятся учет времени, учет финансовых и материальных ресурсов, затраченных на реализацию политического или управленческого решения.
Нормативы, которые выражают количественные и качественные показатели деятельности — человеко-часы на производство чего-либо, академический час (45 мин.), высокая точность швейцарских часов, прочность джинсовой ткани и т.п., называются натуральными нормативами. Натуральными нормативами пользуются и при планировании и при контроле реализации решения.
Существуют и денежные нормативы оценки эффективности деятельности. Степень выполнения и эффективность какой-либо программы или операции оценивается в денежном выражении. К ним относятся бюджет, смета доходов и расходов, нормы затрат, капитальные нормативы, нормативы рентабельности и др.
Но есть области человеческой деятельности, где применение количественных и качественных показателей для планирования и оценки работы затруднено. Например, как оценить новую образовательную программу? Как подойти к оценке эффективности рекламного проекта или программы формирования корпоративной культуры? Как определить квалификацию и компетенцию работников аппарата управления? Как оценить эффективность предоставления гражданам адресной социальной помощи? Несмотря на то что нематериальные нормативы не всегда поддаются рациональному обоснованию путем внедрения методик тестирования и опросов, сравнения косвенных результатов и т.п., ими широко пользуются. Это касается тех сфер, где субъективное мнение руководителя значит больше, нежели количественные и качественные нормативы, а человеческие отношения играют важную роль.
Формой управленческого контроля является и система обратной связи. Это более сложная форма контроля, включающая не только установление нормативов, оценку эффективности работы, корректирование отклонений, но и разработку плана корректирующих мероприятий, его качественное осуществление.
Измерение эффективности проведения государственных программ. Определение эффективности осуществления политических и управленческих решений путем сопоставления с нормативами является основой качественного управления. Если есть возможность установления количественных нормативов, сравнения их с результатами деятельности, вычисление допущенных отклонений дает точное определение эффективности работы.
Значительная стандартизация управленческой деятельности делает установление процедур наиболее применимой формой планирования и контроля. Процедуры являются надежным инструментом точной реализации решения и контроля за этапами и последствиями его внедрения. С другой стороны, точное соблюдение вопросов процедурного характера лишает управленческие структуры гибкости и открытости. Чрезмерное увлечение составлением стандартов поведения в конкретных ситуациях может заслонить интерес к реальным проблемам, которые возникают в ходе реализации решения. Установление жестких процедур не всегда оправдано и тем, что, обеспечивая единообразие исполнения, они мешают проявлению инициативы и нововведений.
Но не все виды деятельности могут быть полностью стандартизированы и подвергнуты строгой оценке. К таким видам деятельности относится деятельность в сфере политики и государственного управления. Определение четких критериев затруднено их множественностью и неопределенностью управленческих ситуаций. Для определения эффективности деятельности субъектов принятия политических решений используются достаточно неопределенные оценочные критерии. Так, например, эффективность политических решений оценивается не только по достижению контрольных цифр (например, по сбору налогов или повышению размеров пенсий), но и принципом справедливости.
Оценка эффективности деятельности государственного аппарата и принимаемых им решений. Для определения эффективности деятельности государственного аппарата используют чаще всего социологические опросы, наблюдения, аналитические и экспертные методы исследования, которым подлежат: управленческая деятельность органов власти, проводимая политика, государственные программы, результаты и последствия государственной политики и программ.
Ежегодный отчет Правительства РФ о социально-экономическом положении страны является примером оценки результатов его деятельности. Подведение Президентом РФ итогов ликвидации стихийного бедствия (пожаров, наводнений) — пример оценки процесса выполнения мероприятий Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, выделение финансовых средств жителям Чеченской республики, лишившимся в ходе военных действий жилья — пример реакции государства на оценку последствий трагических событий. В момент принятия решения и после его внедрения необходимо уметь оценивать последствия целенаправленных управленческих действий. Последствия могут быть классифицированы путем ответа на следующие вопросы:
Оценке подлежит и внутренняя деятельность органов государственного управления с точки зрения функциональной и структурной моделей организаций. Исследование функций органов власти позволяет установить сферу их деятельности, изучение структуры — определить, кто и каким образом осуществляет эти функции.
Функции органов государственной власти определяются федеральными законами. Организационная структура устанавливается, как правило, Регламентом государственного органа (Положением об организации, структурном подразделении, Должностной инструкцией исполнителя), который закрепляет нормативы исполнения определенных функций.
Подобные документы используются для ограничения компетенции органа, установления норм отношений, стандартов деятельности, оценки качества работы, корректировки действий. Корректировка отклонений в структуре организации происходит путем перераспределения функций, созданием новых структурных подразделений, введением новых должностей, повышением квалификации исполнителей, установлением цензов на право занятия определенной должности и т.д.
Глава 5 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» устанавливает сферу компетенции Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ в целях обеспечения эффективности государственной службы. Совет состоит из равного числа представителей Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, высших органов судебной власти РФ. Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ анализирует состояние и эффективность государственной службы в органах государственной власти; координирует разработку нормативных актов по вопросам организации государственной службы, формирует конкурсные комиссии для проведения аттестаций и государственных квалификационных экзаменов, координирует методическую работу организаций по вопросам государственной службы и кадровой службы государственных органов; разрабатывает предложения по формированию Реестра государственных должностей в РФ; осуществляет методическое руководство профессиональной подготовкой и переподготовкой, повышением квалификации государственных служащих, а также формирует резерв на выдвижение на вышестоящие должности.