Динамично развивающееся современное общество требует новых подходов к разработке, принятию и реализации решений на всех уровнях власти.
Социально-управленческие решения касаются всех и каждого человека в государстве, определяя цели и способы осуществления жизненных планов. В социально-управленческих решениях находят свое законодательное закрепление нормы поведения и взаимодействия социальных субъектов — индивидов, групп, общностей. Социально управленческие решения являются основой действий, направленных на изменения общественных отношений.
Понятие «принятие решений» охватывает весь процесс, включающий стадии определения и выявления проблемной области, постановки целей и задач, подготовки вариантов решений, оценки альтернатив и выбора решений на основе значимых критериев, реализации, контроля и анализа результатов, создание системы обеспечения осуществления решения.
Система управления включает в себя набор должностей, служащих для передачи распоряжений руководства непосредственным исполнителям. Руководящий орган использует управленческий персонал для проведения в жизнь своих решений. Важно проводить различие между администрацией и руководящим органом, использующим ее. Представители обеих структур имеют разные должности, функции и ответственность. Функция руководящего органа — выработка общей программы (стратегии) действий и норм организации. Администрация всегда назначается вышестоящей инстанцией и несет ответственность перед ней.
Управленческое решение — акт, принимаемый легитимным органом управления с целью установления норм поведения в социальной общности для достижения выработанных целей. В широком смысле под принятием решений понимается весь процесс управления.
Мы можем говорить о «решении» только в том случае, если выбор делается не менее чем из двух альтернатив. Если рассматривается или прорабатывается только один подход к какой-либо социальной проблеме и выбора как такового не происходит, нельзя говорить и о том, что это — решение.
В зависимости от уровня изменений, органа, принимающего решения, силы закрепляющих управленческое решение документов социально-управленческие решения подразделяются по следующим видам: государственное, политическое, административное.
Государственное решение — это выбор целенаправленного воздействия субъекта государственного управления на социальную реальность, закрепленный официальным актом.
В государственном управлении определяющую роль играют конституционное и государственное право как система фундаментальных норм, регулирующих все основные виды социального взаимодействия граждан и институтов общества. Решения на данном уровне разрабатываются и юридически оформляются как законы Российской Федерации, проходя сложную и длительную процедуру как в законодательной, так и исполнительной ветвях власти в соответствии с Конституцией РФ и законами, определяющими деятельность государственных органов власти.
Государственные решения — это особые решения, принимаемые иерархизированной системой институтов государственной власти в процессе публичного управления. Система государственного управления обладает универсальным комплексом публично-властных полномочий, применяет административные методы руководства и принудительные санкции, использует легитимные формы социальной коммуникации и легальные способы взаимодействия с индивидами и группами, занимается целенаправленным распределением ресурсов общества, т.е. наделена властным ресурсом для принятия и реализации государственных решений.
Задачей государственного управления является разработка государственной стратегии и осуществление публичной политики, которые составляют важные элементы структуры политического процесса. В официальных решениях государства проявляется коллективная воля граждан, реализуемая через специальные механизмы публичной политики.
Государственные решения делятся на политические и административные в зависимости от того, какие субъекты государственного управления их принимают.
Политические решения принимаются политическим руководством страны по наиболее важным социальным проблемам.
В состав высшего политического руководства входят президент, председатель правительства, председатели двух палат парламента, руководители законодательной и исполнительной ветвей власти регионального уровня, министры. Решения, принимаемые политическим руководством государства, определяют стратегический курс развития государства и общества, методы реализации целей и задач, параметры деятельности государственной администрации.
Политические решения принимаются по вопросам формирования легитимного субъекта власти и установления институциональной иерархии государственной политики; разработки стратегического курса развития государства, а также регламентов законодательного процесса и оперативного управления органов исполнительной власти (администрации); определения административных и других средств реализации решений; номенклатуры институтов государственного контроля и арбитража политических решений, обеспечивающих самоконтроль и самокоррекцию политического управления.
Модели принятия политических решений по формированию легитимного субъекта и институциональной иерархии государственной политики определяются способами представительства и характером субъектов государственной политики.
- Элитистская модель рассматривает принятие решений избранными или назначенными профессионалами высокого уровня, владеющими информацией и приемами принятия эффективных решений. Элите делегируются нацией полномочия по принятию стратегических решений.
- Корпоративистская модель описывает, как в рамках государственной политики происходит согласование интересов различных групп общества через парламентские механизмы и институты гражданского общества, на этой основе и принимаются политические решения.
- Плюралистическая модель показывает, как органы государственного управления формируются на основе свободного, равного и пропорционального представительства, что обеспечивает взвешенные политические решения.
- Партисипаторная модель учитывает расширение непосредственного влияния народных масс на процесс принятия решений и децентрализацию властных полномочий государственных субъектов путем передачи части правомочий и функций региональным органам и институтам гражданского общества.
Разработка стратегического курса развития государства, а также решения, связанные с законодательным процессом и оперативным управлением органами исполнительной администрации, относятся к политическим. Законодательные и исполнительные органы власти разрабатывают и принимают решения в зависимости от законодательно установленного распределения между ними властных полномочий. В политическом процессе используются две модели разработки и принятия решений законодательными и исполнительными органами власти: активная и представительская.
На основе активной модели законодательные органы устанавливают фундаментальные принципы — конституционные нормы, которые очерчивают границы возможной стратегии общегосударственной политики. За исполнительными органами власти закрепляется практическое осуществление стратегических решений на основе технологий оперативного управления.
Представительская модель предоставляет большую свободу действий исполнительной ветви власти: парламенты формулируют предельно общие цели общества и правила управленческой деятельности, правом принятия важных стратегических и оперативных решений наделяются органы исполнительной власти.
Политические решения определяют и процесс применения технологических приемов и методов оперативного управления для реализации стратегических целей государства и общества, т.е. практическое управленческое воздействие.
Характер решений определяется в этом случае существующим политическим режимом. Политический режим отражает особенности институционального взаимодействия органов власти с гражданами или другими странами.
К политическим решениям относится определение номенклатуры и структуры институтов государственного контроля и арбитража политических решений, которые должны обеспечивать самоконтроль и самокоррекцию политического режима, устанавливать обратную связь с объектами государственного руководства. Политические решения в этом случае принимаются для регуляции судебно-конституционного процесса и обеспечения нормального функционирования контрольно-надзорных институтов государства.
Вопрос об установлении норм взаимодействия между государственными институтами, субъектами и объектами государственного управления относится также к политическим решениям. Система государственного управления имеет сложную структуру, включающую горизонтальные (отрасли власти: законодательная, исполнительная, судебная) и вертикальные (уровни власти: федеральный, региональный, местный) элементы.
Горизонтальная иерархия государственного управления существенно усложняется в странах с федеративным устройством, где вертикаль власти имеет несколько уровней. Выработка и принятие решений в законодательной сфере (парламент), решений по осуществлению оперативно-тактических вопросов управления исполнительными органами (правительство) и решений по осуществлению законности и правопорядка институтами судебного надзора и арбитража на высшем уровне иерархии дополняется и конкретизируется решениями, которые принимаются региональными институтами власти (парламенты, правительства, судебная власть) и решениями муниципальных органов управления.
Не менее сложную структуру имеет и объект управления — само общество. Гражданское общество как объект воздействия государственного управления может быть проанализировано с двух методологических подходов. В качестве объекта государственного управления, а соответственно и государственных решений, первым подходом выделяются сферы жизни общества, виды ресурсов и соответствующие им направления политики: экономическая, финансовая, социальная, культурная, образовательная, экологическая, информационная и др.
Второй подход основанием для классификации объектов государственного управления предусматривает различные социально-демографические, профессиональные, этнические группы населения. Политические решения предлагают управленческие мероприятия по изменению социального положения этих групп, т.е. формируют основы политики для молодежи, женщин, детей, этнических групп, пенсионеров, трудоспособного населения и т.п.
Административные решения — это решения, которые принимаются институтами и учреждениями государственной службы для реализации политических решений.
Административные решения обеспечивают условия для принятия и осуществления решений, принятых политическим руководством страны, имеют подчиненный характер. Административные решения оказывают регулятивное воздействие на управление общественными отношениями.
Несмотря на очевидно подчиненное положение, административная власть имеет определенную самостоятельность. Источники и ресурсы относительной самостоятельности административной власти составляют функции исполнения и интерпретации законов, самостоятельное нормотворчество, информационно-аналитическое и экспертно-консультационное обеспечение процесса принятия политических решений. Объективная неизбежность концентрации значительной доли государственной власти в руках администрации учреждений государственной службы не может не вызывать беспокойства со стороны политической власти и общества.
Взаимодействие политической власти (слой государственной элиты, сформированный в результате демократических выборов и назначений высших должностных лиц главой государства) и власти административной (государственный аппарат, состоящий из назначаемых чиновников и государственных служащих), является предметом анализа современной политической науки.
Администрация рассматривается как инструмент достижения заданных на политическом уровне целей, но в последние годы активно изучается и вопрос о роли администрации в постановке стратегических целей.
Между политиками и администраторами (чиновниками) можно провести достаточно четкую границу в том, что касается методов назначения и ответственности, но эта граница вовсе не так рельефна в том, что касается выработки и осуществления политики. Высокопоставленные чиновники часто выступают советниками по вопросам выработки политики, обладая преимуществами перед министрами в знании и опыте в своей сфере деятельности, их рекомендации могут быть определяющими при выработке содержания политики. Оценка соотношения того, что должно и может быть сделано, последствий принятого решения — задача именно чиновничьего аппарата, что и определяет степень его влияния.