Права и свободы человека — объект не только государственного, но и межгосударственного управления, поскольку они нуждаются в международной защите, и могут быть защищены эффективно лишь усилиями всего международного сообщества. Именно этим обусловлено наличие, наряду с национальными биллями о правах человека и институтами их защиты, также и Международного кодекса прав человека, континентальных инструментов и институтов защиты этих прав, а также сотен специальных деклараций, пактов, хартий, конвенций о правах человека.
Государства являются субъектами мировой политики и соуправляющими глобальными процессами. Учреждая те или иные международные институты и подписывая соглашения по решению тех или иных проблем, государства берут на себя определенные обязательства перед континентальным или всемирным сообществами. Соответственно, и выполнение этих обязательств участниками соглашений становится объектом многоуровневого контроля.
Каждое международное обязательство государства в области прав и свобод человека должно быть подкреплено соответствующим национальным правовым актом. В них следует определять конкретные пути и механизм защиты прав и свобод человека в данной стране, установить институты, непосредственно ответственные за выполнение государственных обязательств, а также меры санкций или наказаний к нарушителям данных обязательств. Государства имеют право сделать оговорки к тем или иным принимаемым им на себя обязательствам, отодвигать их выполнение на определенный срок, приступать к их выполнению постепенно, прогрессивно, по мере создания или возникновения соответствующих условий.
В случаях непринятия государственных законодательных актов о способах реализации предусмотренных в международных инструментах прав человека, сами эти международные инструменты могут быть приравнены к внутренним законам подписавшего их государства. Так, ряд стран-членов Совета Европы придали Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКЗПЧОС) статус своего государственного закона и включили ее в национальные конституции. После вступления России в Совет Европы и ратификации и ею ЕКЗПЧОС последняя стала для нее документом, имеющим приоритет перед ее собственными законами в этой области.
Существуют нормы международного права, которые государства обязаны соблюдать независимо от того, подписывали они соответствующие документы или нет. Это так называемые нормы обычая, признанные всем международным сообществом. К числу таковых относятся все положения Всеобщей декларации прав человека (ВДПЧ).
Международная система защиты прав и свобод человека основана на единстве и взаимосвязи национальных и интернациональных средств защиты этих прав. Это логично и рационально. Человек является гражданином определенного государства и в случае нарушения его прав и свобод он первоначально обращается к национальным средствам, прибегая к их помощи последовательно по восходящей линии. После безуспешного исчерпания всех национальных средств, он вправе прибегнуть, соблюдая установленную процедуру, к помощи многоуровневых международных институтов. При этом человек имеет право выбирать одно из них по своему усмотрению. Более надежным и эффективным, безусловно, является обращение к континентальным средствам защиты, где очередь жалоб меньше, чем на глобальном уровне, куда стекаются иски со всех концов планеты. В таком случае глобальные средства могут быть использованы в последнюю очередь.
Для реализации прав и свобод человека важны мир и спокойствие на земле. Они благоприятствуют сотрудничеству народов и государств, обмену достижениями, способствующими развитию экономики, науки и культуры, росту жизненного уровня населения. Чем больше сообщающихся сосудов между государствами, народами и континентами, тем быстрее достижения одних стран и народов, в том числе и в области реализации прав и свобод человека, становятся достоянием всех остальных. Вот почему обеспечению мира и безопасности на земле, содействию развитию стран всегда придавалось и придается такое значение. Отставание целых стран и даже групп стран, по причине которого невозможно реализовать многие права человека, имеет не только объективные, но и вполне зависимые от стран и народов причины (недемократичность существующих политических режимов, безответственность властей, хищения государственных средств, коррупция должностных лиц государств и т.д.). Объективные причины устраняются, воздействуя на условия, их порождающие. Субъективные причины могут быть устранены относительно быстро и легко. Здесь важны воля и решимость народов как отдельных стран, так и всего международного сообщества.
На базе гражданских обществ в отдельных странах складывается глобальное гражданское общество (универсум), которое способно воздействовать тем или иным образом на политические режимы тех стран, где такое общество пока еще слабо и не способно выступать в качестве равноправного партнера политического общества. Глобальное гражданское общество формирует элементы и глобального политического общества в лице многочисленных, функционирующих на разных (глобальном, континентальном и региональном) уровнях, политических институтов.
Международные институты призваны создавать в мире в целом и на отдельных континентах климат сотрудничества и взаимопомощи при решении стоящих перед человечеством задач. Это — всемерное содействие совершенствованию (модернизации) институтов гражданского и политического обществ, осуждение и бойкот диктаторских режимов, международное сотрудничество в борьбе с нарушителями прав и свобод человека и многое другое.
Это относится и к выполнению международных обязательств государств по сотрудничеству в борьбе с международной преступностью, угрожающей правам и свободам человека, в том числе и в борьбе с коррупцией, представляющей собою главную угрозу правлению закона, демократии, социальной справедливости и правам человека. Коррупция препятствует экономическому развитию стран и извращает принципы распределения и функционирования экономики [Civil, 1999, Preamble], Государства обязаны не только предусмотреть в своем внутреннем законодательстве решительные и действенные меры по борьбе с коррупцией. Они должны также эффективно сотрудничать между собой во всех вопросах, касающихся коррупции, сообщая друг другу имеющуюся у них информацию, признавая судебные решения иностранных государств, участвуя в возмещении судебных издержек в соответствии с условиями международных соглашений и т.д.
Международная система защиты прав и свобод человека весьма широка и сложна: международные суды, трибуналы, институты контроля, учреждаемые для контроля над реализацией каждого международного соглашения о правах и свободах человека. Международные правозащитные институты выполняют разные функции: информационную, исследовательскую, примирительную, по вынесению решений и по наложению санкций. Есть институты для выполнения конкретных функций, а есть и такие, которые осуществляют все перечисленные функции одновременно. В силу специфики субъектов международного права число институтов, наделенных правом выносить решения, весьма ограничено, хотя заметна тенденция к их постепенному увеличению. К их числу можно отнести Европейский, Межамериканский и Африканский суды по правам человека.
Нормы взаимоотношений между государствами в области прав человека сформулированы и конкретизированы в «Декларации о защите прав человека и принципы невмешательства во внутренние дела государств», принятой Институтом международного права 13 сентября 1989 г. Этот документ исходит из бесспорного постулата о том, что права человека являются прямым выражением достоинства человеческой личности. Их защита отвечает интересам всех государств, а потому требует дальнейшего расширения их солидарных действий для обеспечения этих прав во всем мире. В случаях нарушения прав человека в том или ином государстве, члены ООН имеют право предпринимать индивидуально или коллективно дипломатические, экономические и другие меры, исключающие применение вооруженной силы, в отношении государства-нарушителя своих обязательств. Такие меры не могут рассматриваться как незаконное вмешательство во внутренние дела других государств (ст. 2). Меры по обеспечению коллективной защиты прав человека обоснованы, когда они предпринимаются в ответ на серьезные нарушения этих прав, а именно широкомасштабные или систематические нарушения или когда нарушаются права и свободы, которые не должны быть попраны ни при каких обстоятельствах. Представление по дипломатическим каналам или устное выражение государствами озабоченности в связи с нарушениями прав человека или неодобрение подобных действий являются необходимыми и законными при всех обстоятельствах.
Все меры, предпринимаемые индивидуально или коллективно для защиты прав человека должны соответствовать условиям:
- за исключением случаев исключительной срочности, от государства, нарушающего права человека, должно быть формально потребовано прекращение совершаемых им действия;
- предпринимаемые меры должны быть пропорциональны серьезности нарушения;
- они должны быть ограничены государством-нарушителем;
- при этом должны приниматься во внимание интересы индивидуумов и третьих стран, а также влияние принимаемых мер на стандарт жизни населения соответствующей страны.
Предложение государством, группой государств или международными гуманитарными институтами продовольственного или медицинского снабжения государству или территории, где живет страдающее население, не должно рассматриваться как незаконное вмешательство во внутренние дела того государства. Однако это снабжение не должно принимать характера угрозы вооруженной интервенции (ст. 5). Признается крайне желательным усиление интернациональных методов и процедур, в частности методов и процедур международных организаций, имеющих целью предупредить, наказать и исключать нарушения прав человека (ст. 7).
Даже самый совершенный механизм защиты прав и свобод человека не даст ничего, если сами субъекты этих прав и свобод (люди) не будут должным образом реагировать на каждый случай нарушения их прав. Индивидуумы, граждане и государства, ущемленные в своих правах, первыми приводят в движение существующий правозащитный механизм, ибо последний не везде имеет право по своей собственной инициативе начинать рассмотрение дела, возбуждать иски, выносить решения. Этот механизм приводится в действие заявлениями и исками тысяч и тысяч граждан и государств, ставших жертвами нарушения как их собственных прав, так и не желающих мириться с фактами попрания прав и свобод других людей.
Международные институты, как это и предусмотрено соглашениями о правах человека, рассматривают два типа заявлений и исков — индивидуальные и межгосударственные. Первые исходят от непосредственных жертв нарушения прав человека и имеют целью устранение данного нарушения. Отдельные лица вправе обращаться в международные институты по защите прав и свобод человека только после того, как ими будут исчерпаны все внутренние (национальные) средства защиты. По мнению интерпретаторов международных договоров по правам человека, это необходимо для того, чтобы предоставить правительствам возможность исправить допущенные ими нарушения собственными средствами в рамках своей национальной правовой защиты. Но может быть правомерным и другое объяснение. Люди, как правило, больше доверяют международным институтам, независимым от правительств отдельных стран, а, соответственно, обеспечивающим большую объективность при рассмотрении жалоб, чем своим национальным судам. Поэтому естественно их желание обойти бюрократические перепонки и волокиту в национальных судах и сразу же обратиться за поддержкой в международные инстанции.
Следующее непременное условие, которое должно быть соблюдено заявителем: иск нельзя передавать в другие органы защиты. Такая проблема возникает во всех случаях, когда нарушено право, предусмотренное одновременно и международным и региональным соглашениями о защите прав человека и основных свобод. Существует международная договоренность о том, что в случае возникновения таких проблем, первое слово должно принадлежать региональному институту.
Наконец, все международные институты устанавливают сроки времени, когда можно обращаться к ним с заявлением. Как правило, этот срок ограничен 6 месяцами после последнего рассмотрения дела в национальных институтах. В 1980—1990-х годах некоторые институты (ЮНЕСКО, МОТ) продлили эти сроки, справедливо полагая, что жертва могла быть лишена возможности реализовать свою волю в этот период, скажем, будучи посаженной в тюрьму, запертой в психиатрической больнице и т.д. Но при всех условиях, считают они, этот срок должен оставаться разумным. Общее требование состоит в том, что заявление не должно быть анонимным, истец обязан идентифицировать себя. ЮНЕСКО допускает упрощение и этого требования: заявление не обязательно должно быть подписано самой жертвой. Когда жертва лишена такой возможности по независящим от нее обстоятельствам, в качестве защитника ее прав и интересов могут выступать группа людей или общественная организация.
Одним из первых международных институтов по продвижению и защите прав человека является Экономический и социальный совет ООН (ЭКОСОС), избираемый ее Генеральной Ассамблеей в количестве 54 членов. Он уполномочен выносить рекомендации от имени ООН в целях поощрения «уважения и соблюдения прав человека и основных свобод для всех». ЭКОСОС наделен правом получать от государств-членов ООН и ее специализированных учреждений доклады о мерах, предпринимаемых ими во исполнение данных рекомендаций, и сообщать Генеральной Ассамблее свои замечания к докладам государств.
В целях реализации возложенных на него обязанностей ЭКОСОС своей резолюцией от 16 февраля 1946 г. создал Комиссию по правам человека, которая начала свою деятельность в 1947 г. с работы над проектом Всеобщей декларации прав человека. Затем при участии Комиссии были разработаны проекты двух международных пактов о правах человека. В соответствии с резолюциями ЭКОСОС № 728 F (1959 г.), № 1235 (1967 г.) и № 1503 (1970 г.) Комиссия по правам человека стала рассматривать жалобы на нарушения прав человека, поступающие в ООН со всех концов мира.
При Комиссии по правам человека созданы рабочая группа специальных репортеров, призванных изучать на местах различные аспекты нарушения прав и свобод человека, и ряд подкомиссий по отдельным аспектам прав человека (комиссии по правам женщин, по предупреждению дискриминации, по делам национальных меньшинств и т.д.). Принятие международных пактов о правах человека потребовало дальнейшего совершенствования контрольного механизма ООН путем создания новых институтов (для контроля над реализацией положений каждого международного инструмента предусматривается специальный институт) и конкретизации полномочий существующих институтов.
Высшим наблюдательным органом по международному Пакту о гражданских и политических правах является Комитет по правам человека, состоящий из граждан участвующих в Пакте государств, обладающих высокими нравственными качествами, признанной компетентностью в области прав человека и достаточным юридическим опытом. Участвующие в этом Пакте государства обязаны представлять доклады о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых в настоящем Пакте, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав во всех случаях, когда того потребует Комитет.
Комитет по правам человека изучает все полученные ими материалы и составляет свои обобщающие доклады, которые представляются всем участвующим в Пакте государствам. Он может также высказать им и замечания, какие сочтет целесообразными. Комитет вправе препроводить ЭКОСОС эти замечания вместе с экземплярами докладов, полученных им от участвующих в Пакте государств. Эти государства, в свою очередь, вправе представлять Комитету свои соображения по любым из высказанных им замечаний. Ежегодно Комитет по правам человека через Экономический и социальный совет представляет ГА ООН доклад о состоянии реализации гарантируемых Пактом прав в мире.
Международные институты контролируют деятельность государств и по выполнению ими их обязательств по обеспечению равноправия женщин, борьбе с пытками, расизмом, апартеидом, расовой дискриминацией. Естественно, что для надзора над выполнением положений этих конвенций созданы и соответствующие органы. Ими являлись и являются Специальный комитет против пыток, Комитет по устранению дискриминации против женщин, Комитет по апартеиду, Постоянная рабочая группа экспертов, Комитет по устранению расовой дискриминации, специальные докладчики о ситуации с правами человека и фундаментальными свободами коренных (индейских) народов. Координирует деятельность всех этих институтов Верховный Комиссар ООН по правам человека.
Таким образом, права и свободы человека являются объектом многоуровневого управления через разветвленную систему институтов. Есть институты гражданского и политического обществ. Хотя институты защиты прав и свобод человека политического общества располагают большими возможностями (кадрами, ресурсным обеспечением и т.д.), более эффективными пока что остаются институты гражданского общества. Это означает, что государство пока еще не выполняет в полном объеме своей основной миссии. Для успешного решения этой задачи следует подумать над тем, как объединить средства гражданского и политического обществ, а также координировать усилия государственных и межгосударственных правозащитных институтов защиты прав человека с тем, чтобы объединить положительные стороны и тех, и других.