Понятие исполнительной власти. С точки зрения концепции разделения властей исполнительная власть — это власть по выполнению законов, по реализации их в жизни любыми законными мерами, включая принуждение. Однако ни в прошлом, ни тем более теперь исполнительная власть не замыкается только на выполнении законов. Для исполнения необходимы организационные меры, распорядительная деятельность, издание индивидуальных и нормативных правовых актов. В современных условиях исполнительная власть является все чаще исполнительно-распорядительной, выступает как организующая деятельность государства. Все эти аспекты составляют собственно управленческую деятельность государства, являются ее наиболее отчетливым выражением.
Чтобы осуществить свои задачи, в государственном аппарате, во-первых, необходимы особые структуры, в том числе те «материальные придатки», о которых говорилось выше. Исполнительная власть обладает наиболее разветвленной системой разнообразных государственных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих в центре и на местах. Во-вторых, для этого необходима исполнительная вертикаль. В отличие от законодательных и судебных органов государства, которые, конечно, связаны определенной субординацией (законы федерального парламента по предметам ведения федерации и по предметам совместного ведения обязательны для субъектов федерации, а вышестоящий суд вправе отменить решение нижестоящего суда), органы исполнительной власти подчинены строгой иерархии, основанной на подчинении. Они вправе непосредственно обязывать подчиненные органы, указывая им, как следует действовать, как именно решать тот или иной вопрос, чего не вправе делать органы законодательной, судебной власти или органы местного самоуправления, обладающие определенной автономией (они не вправе давать указания нижестоящим органам местного самоуправления).
Иерархия предполагает, что исполнительную власть возглавляет одно должностное лицо или один орган. Таким лицом может быть монарх, что записано в конституциях (например Марокко) или установлено конституционными обычаями (Великобритания), или президент (конституция США). На деле, в парламентарных монархиях и парламентарных республиках исполнительная власть принадлежит правительству и все больше концентрируется в руках премьер-министра. Именно он, как лидер победившей на выборах партии, подбирает себе кабинет (Великобритания), а иногда назначает и увольняет министров без утверждения парламента (Германия). В полупрезидентских республиках по конституции исполнительная власть может принадлежать правительству (ст. 110 Конституции России), но на деле ее реально возглавляет президент. Однако в условиях, когда существует «разделенное правление» (Франция в прошлые периоды и вновь с 1997 г.), ее основным ядром становится правительство, хотя и президент сохраняет значительную долю власти, которой наделяет его конституция. В президентских республиках (США, многие страны Латинской Америки) исполнительная власть принадлежит президенту, который делегирует ее подчиненным органам и должностным лицам.
Исполнительная власть — объективная необходимость, без нее не может функционировать государство. Вместе с тем по своему характеру, способам организации она тяготеет к обособленности, авторитаризму, стремится освободиться от контроля со стороны других ветвей власти. В связи с усложнением задач управления и по субъективным причинам исполнительная власть склонна к неоправданному расширению своего аппарата, его разбуханию, бюрократизму, коррупции (подкупу чиновников), что имеет место и в современной России. Борьба с этим злом затруднена. Нужны многие слагаемые (контроль со стороны других органов, со стороны масс «снизу», партиципация, соответствующее воспитание кадров и др.), чтобы добиться успехов в демократизации аппарата управления, ликвидации коррупции.
В своем стремлении уйти из-под контроля исполнительная власть нередко вступает в противоборство с законодательной и судебной. Противоречия между этими ветвями власти есть всегда, они время от времени возникают и в демократическом государстве, разрешаясь на правовой основе. Но иногда эти противоречия приводят к жесткой борьбе и даже к применению вооруженных форм, как это было в России в октябре 1993 г.
Уровни и виды органов государственной исполнительной власти. Исполнительная власть может действовать на четырех уровнях территориальной организации государства, будучи неодинаковой на каждом из них по своему содержанию. Прежде всего, это исполнительная общегосударственная власть. В унитарном государстве государственная власть представлена его центральными органами (президент, правительство и др.), в федерации она имеет двухуровневый характер: есть общегосударственная власть федерального центра и исполнительная государственная власть субъекта федерации, которая, однако, подчинена центру по вертикали. Своя исполнительная власть с элементами государственного характера бывает в политических автономных единицах, которые нередко являются национально-государственными образованиями или просто государственными образованиями, имеющими свои правительства (например Автономная Республика Крым в составе Украины). Своя самоуправленческая исполнительная власть создается в территориальных коллективах на уровне различных административно-территориальных единиц (например в России это избираемые главы администрации районов, мэры городов с подчиненным им аппаратом муниципальных служащих).
В масштабах всей страны действуют центральные органы и высшие должностные лица исполнительной власти: монарх, президент, правительство, министры, руководители центральных ведомств, не имеющих ранга министерств. В унитарном государстве в административно-территориальных единицах (обычно только областного и районного звена) они имеют местные органы государственной исполнительной власти — управления, отделы и т.д. (например областные отделы образования, районные отделы внутренних дел).
В субъектах федерации, как говорилось, возможна двойная система органов исполнительной власти. С одной стороны, в какой-то степени органом (должностным лицом) исполнительной власти может быть назначенный губернатор (комиссар и др.), являющийся представителем центра (центральной исполнительной власти), а исполнительная власть субъекта федерации представлена местным правительством (органом общей компетенции), формируемым парламентом субъекта федерации, В этом случае губернатор фактически не обладает реальной властью и осуществляет ее только в условиях чрезвычайного положения. Такая система существует, например, в Индии. С другой стороны, в субъекте федерации может быть лишь свой, избранный его населением или законодательным собранием орган (должностное лицо) исполнительной власти общей компетенции, а федеральная исполнительная власть представлена отраслевыми делегатурами (отделами, управлениями) тех центральных министерств, которые занимаются вопросами, отнесенными конституцией к предметам ведения федерации и совместного ведения федерации и ее субъектов (например отделы и управления министерства внутренних дел, юстиции и др.). В субъектах бывают также свои территориальные министерства. Такие министерства, если они есть, находятся в двойном подчинении: правительству республики и одноименному министерству центра. В некоторых субъектах Федерации в России (в большинстве республик), а также в двух республиках, образующих федеративную Югославию, органами исполнительной власти являются также президенты республик, хотя иногда они занимают особое положение, рассматриваются как главы государств — субъектов федерации. В России вертикаль исполнительной власти на них фактически распространяется в недостаточной степени.
Наряду с разделением органов исполнительной власти по уровням принято различать исполнительные органы (должностные лица) общей и отраслевой компетенции. Из сказанного выше видно, что правительство государства, субъекта федерации (если оно есть), губернатор субъекта федерации обладают общей компетенцией. В порядке исполнения законов они вправе решать все вопросы, относящиеся к предметам ведения соответственно федерации, ее субъекта, совместной компетенции. Управления, отделы министерств федерации на местах обладают лишь отраслевой компетенцией — по вопросам, относящимся к их ведению (например военные комиссариаты областей, краев, иных субъектов Федерации в России ведают некоторыми вопросами, относящимися к обороне страны, отделы министерства юстиции — своими вопросами и т.д.). Местные министерства субъектов федерации (если такие министерства есть) также имеют отраслевую компетенцию.
Есть множество других классификаций, связанных с предметами ведения (административные и хозяйственные министерства), характером принятия решений (коллегиальные органы, например правительства, и единоличные, например губернатор) и т.д.