Сетевой подход к государственному управлению является отражением не только споров, которые ведутся между представителями различных управленческих теорий, но и ответом на изменения условий, в которых осуществляется управление общественными делами. Экология публичного управления за последние десятилетия существенно изменилась, что заставляет искать новые модели управления помимо рыночных и иерархических административных. Выросшая плюрализация общественных структур, сложность взаимоотношений между различными группами населения, высокий уровень общественных потребностей и ожиданий, большой масштаб неопределенности и риска, возросшее влияние международного фактора на внутреннюю политику государства, информатизация общества, падение доверия населения к центральным органам управления — это и многое другое привели к пересмотру традиционных управленческих подходов, особенно тех, где умалялись особенности публичной сферы, как, например, в новом государственном менеджменте, который получил даже наименование неотейлоризма. Кратко основоположения теории политических сетей сводятся к следующему:
Во-первых, теория политических сетей реконструирует отношения между государственным управлением и современным обществом. Вместо попытки редукции сложности общества для эффективного управления, она включает рост сложности в качестве необходимой предпосылки построения управления. Понятие «сеть», кажется, становится «новой парадигмой архитектуры сложности» [Kenis, Schneider, 1991, 25]. Что является более значимым: политические сети открывают правительство перед обществом. Концепция политических сетей относится к концепциям среднего уровня, т.е. в ней раскрываются не отношения между собственно обществом и государством, а между управленческими структурами и общественными и бизнес-ассоциациями.
Во-вторых, теория политических сетей восстанавливает связи между управлением и политикой. Новый государственный менеджмент объявлял свое безразличие к политике. Наоборот, подход с позиций политических сетей к государственному управлению проявляет интерес к политической сцене. «Политика и управление не могут быть разделены по различным причинам, включая потерю ясности в определении государственной службы и потерю согласия относительно того, кто уполномочен на подобные услуги», — пишет Рита Келли [Kelly, 1998, 205]. Некоторые защитники нового государственного управления доказывают, что их подход, вероятно, включает больше ответственности (больше, чем подход к управлению с позиции государственной бюрократии), так как он предлагает больше надежды для того, чтобы индивид обладал большими полномочиями и имел больше нужды быть ответственным перед потребителем.
«Даже если это само собой разумеется, тем не менее, нам все еще нужно знать, — пишет Келли, — как новый государственный менеджмент отвечает на проблему, что граждане в демократической политии примут выбор, сделанный децентрализованным агентством, безродной организацией или аполитичным, ориентированным на эффективность и действенность менеджером? Открытая демократическая полития требует большего, чем удовлетворенных потребителей» [Ibid].
Концепция политических сетей в этом отношении включает в рассмотрение широкий спектр политических проблем. Не случайно, что многими исследователями подчеркивается ее несомненная связь с политической наукой, а внутри нее с теорией демократического принятия политических решений и выработки политической линии. Концепция политических сетей меняет ракурс рассмотрения государства как агента политики:
- в противоположность идее доминирующей роли государства в выработке политики, при сетевом подходе государство и его институты являются хотя и важным, но лишь одним из акторов производства политических решений;
- в противоположность идее относительной независимости государства в политике, в концепции политических сетей государственные структуры рассматриваются в качестве «сцепленных» с другими агентами политики и вынуждены вступать в обмен своими ресурсами с ними;
- в противовес идее государственного управления как иерархически организованной системы, сетевой подход предлагает новый тип управления — «руководство» (governance), общая характеристика которого нашла выражение в формуле «управление без правительства» («governing without government») [Rhodes, 1997] или «руководство без правительства» («governance without government») [Rosenau, Czempiel, 1992; Peters, 1998].
В-третьих, ученые, которые разрабатывают теорию политических сетей, включают в свои размышления моральное измерение управления и процесса производства политического решения. Это означает, что данная теория государственного управления близка к политической философии и ценностно-ориентированному подходу [Wamsley, Wolf, 1996; March, 1997; Harmon, 1998]. Как Таня Бер-цель подчеркивает, «есть много работ по политической сети, в которых признается, что идеи, верования, ценности и консенсуальное знание обладают объяснительной властью при изучении политической сети. Тем не менее, критика рационалистических институционалистских подходов к политическим сетям пропускает фундаментальную позицию: идеи, верования, ценности, идентичность и доверие действительно не только имеют значение для политических сетей; они являются конструктивными для логики взаимодействия между членами сети» [Borzel, 1998а, 264].
В-четвертых, хотя понятие «институт» играет значительную роль в теории политических сетей, однако не институты, а связи и отношения составляют ключевой пункт рассмотрения:
«По-видимому, все аналитики теории сетей разделяют предпосылку, что завершенное объяснение для некоторых социальных феноменов требует знания взаимоотношений между системными акторами» [Клоке, 1990, 9].
Каким образом определяются сети и политические сети?
«Сеть... состоит из акторов и отношений между ними, а также из определенных действий / ресурсов и зависимостей между ними», — пишут X. Хакансон и Я. Йохансон [Hekanson, Johanson, 1998, 48]
Р. Родес подчеркивает значимость структурных отношений между политическими институтами в качестве решающего элемента политической сети, а не межперсональных отношений внутри институтов [Marsh, Rhodes, 1992, 9].
В-пятых, в теории политических сетей проблема эффективности управления рассматривается не в аспекте отношения «цели-средства», а в аспекте отношения «цели-процессы». Хотя и здесь оценка эффективности политических сетей, служащих удовлетворению каких-либо общественных потребностей, часто оценивается по качественным параметрам этого удовлетворения [см., например: Mil-ward, Provan, 1998; Provan, Sebastian, 1998], однако политические сети можно оценивать и по такому параметру, как трансакционные издержки, т.е. по затратам на переговоры, на интеграцию и координацию своей деятельности [Hindmoor, 1998]. Фактически, здесь говорится скорее о действенности, чем эффективности. Тео Туунен демонстрирует это на уровне коллективного выбора и утверждает здесь значимость интегрированности и легитимности: «Ключевой пункт административных ценностей относится к качеству коллективного выбора или совместному выбору решения» [Тоопеп, 1998, 246].