Эта третья функция международных организаций предполагает, что международные организации (или по крайней мере некоторые из них) могут выступать на международной арене в качестве более или менее независимых от влияния внешних сил субъектов. Если под «самостоятельностью» организации понимать способность вырабатывать решения, не полностью совпадающие с интересами ведущих ее членов, или же значительно усиливать позицию одного или нескольких государств, а также наличие стабильной и четкой структуры принятия решений (Дойч), то обнаружится, что в мире существует достаточно большое количество таких организаций. Несомненно, ОПЕК в 1973-1974 гг. была мощным самостоятельным субъектом международных отношений несмотря на то, что отдельные ее члены находились в экономической зависимости от развитых стран.
Способность международных организаций влиять на ход событий на международной арене вытекает из того, что появляются группы людей, идентифицирующих себя и свои интересы не с отдельными государствами, а с корпорациями, регионами, религиозными, культурно-национальными направлениями и т.д. Различные основания идентичности объясняют природу разных объединений, в том числе и международных.
Внешним подтверждением того, что та или иная организация воспринимается в качестве самостоятельной, является вербальное ее отделение от государств-членов. Например, заявления о том, что «ООН должна что-то сделать в Косово» или «МВФ виноват в экономическом кризисе в России» подчеркивают не позиции и «вину», например, США за те или иные решения, а организаций в целом.
Естественно, что все международные организации зависят от входящих в них субъектов. Однако многие организации обладают структурой, которая позволяет им добиться много большего, нежели в случаях, когда государства взаимодействуют в более узком составе или же встречаются от случая к случаю. Анализ деятельности неправительственных международных организаций показывает, что степень их корпоративной идентичности еще более высока. Эти организации демонстрируют, что они более, нежели простая сумма их членов. Например, МККК стал активным субъектом практически всех вооруженных конфликтов и практически никто не соотносит эту организацию с каким-либо одним государством. В несколько меньшей степени это относится к движению Гринпис, Международная амнистия (Amnesty International). Ряд неправительственных международных организаций (Конфедерация свободных профсоюзов, Международная организация стандартизации, Международная торговая палата, Всемирная федерация ассоциаций в поддержку ООН и др. работают в контакте с крупными межгосударственными организациями — Экономическим и социальным Советом, МОТ, ЮНЕСКО, Организацией по вопросам продовольствия и сельского хозяйства в своих специфических сферах). Каждая из этих организаций обладает стабильной и четкой структурой, заставляющей государства корректировать свое поведение на международной арене.
Степень независимости той или иной международной организации от внешнего воздействия различна. МККК, например, вполне независим в своей деятельности, поскольку имеет четко сформулированные задачи и в течение долгого времени реализует программу, соответствующую интересам подавляющего большинства государств. Кроме того, принципы его деятельности (нейтральность, гуманность и др.) и эффективность помощи жертвам вооруженных конфликтов предполагают невмешательство в работу МККК со стороны государств.
Международные судебные органы (Международный суд и Европейский суд, например) независимы в своей деятельности, принимают самостоятельные решения.
Однако преувеличивать их независимость также нельзя. Помимо принятия того или иного судебного решения, необходимо еще обеспечить его реализацию, что, безусловно, невозможно сделать без доброй воли суверенных государств.
Еще одним важным фактором самостоятельности международной организации является социальный феномен, связанный с появлением и развитием бюрократии, modus operandi любой организации, которая со временем становится политически активной. Само существование международной организации означает, что представляющие ее чиновники могут принимать решения, которые могут расходиться с интересами отдельных членов и влиять на действия других.
Международная бюрократия, работающая в международных институтах, обладает разной компетенцией в соответствии с уставами тех или иных международных организаций. В ряде случаев решения бюрократии непосредственно затрагивают граждан государств—членов организации (например, ЕС). Деятельность Совета Безопасности ООН в сфере миротворчества, принуждения к миру, а также гуманитарных «интервенций» также является выражением растущей активности одного из важнейших институтов Объединенных Наций. Однако, как правило, решения международной бюрократии не носят обязательного характера. Тем не менее ее относительная самостоятельность и способность принимать важные решения предопределяет необходимость обращения к изучению мотивации, взглядов и настроений чиновников международных организаций. С этой точки зрения принятие того или иного решения должно рассматриваться как выбор среди различных альтернатив, коль скоро мы предполагаем, что рациональный компонент преобладает над иррациональным в сфере человеческих отношений. В связи с этим важным представляется обращение к исследованию вопросов, связанных с администрированием (управлением) международными организациями, характеристикой основных принципов службы в международных организациях в целом и особенностей работы в отдельных организациях.
Обычно называют четыре основных принципа международной гражданской службы:
- лояльность — чиновники МО должны «забыть» на время о своей национальной принадлежности и руководствоваться интересами организации;
- аполитичность — чиновники МО являются администраторами, управленцами, а не политиками;
- независимость от политического давления со стороны национальных правительств и групп государств;
- профессионализм — прием на службу в основном по принципу профессиональных качеств (в ряде организаций существует квотированное представительство).
Бюрократия международных институтов представляет достаточно значительную силу, которой «есть что терять». Например, зарплата еврократов в 2—3 раза превосходит оплату труда чиновников такой же квалификации на национальном уровне в странах ЕС и нередко превышает 100 тыс. дол. в год.
Одним из примеров относительно самостоятельной деятельности на международной арене являются миротворческие операции ООН. Устав этой организации и дополнения к нему не содержат прямых упоминаний о миротворческой функции ООН. В частности, в главе 6 (ст. 33—38), посвященной мирному разрешению споров, и главе 7 (ст. 39—51), раскрывающей позицию ООН в отношении действий, представляющих угрозу миру, нарушение мира, а также акты агрессии, речь идет о необходимости разрешать споры путем переговоров, используя самые различные механизмы (посредничество, примирение, арбитраж и др.). При этом Совет Безопасности может призвать стороны использовать эти механизмы, а также принять ту или иную спорную ситуацию к своему рассмотрению на предмет выяснения того, не представляет ли она угрозу миру и безопасности (ст. 34). Совет Безопасности может выносить рекомендации по разрешению споров (ст. 36), а государства, в свою очередь, могут обращаться в Совет Безопасности или Генассамблею ООН в поисках мирного разрешения конфликта (ст. 35, 37, 38).
В главе 7 подчеркивается право Совета Безопасности изучать вопросы, связанные с наличием угрозы миру, нарушением мира или актом агрессии, делать рекомендации или же принимать решения о том, какие меры необходимо предпринять в соответствии со ст. 41-42, чтобы сохранить или восстановить мир и безопасность.
Ст. 41 и 42 содержат перечень мер, к которым Совет Безопасности может призвать государства ООН для реализации принятых им решений. Если санкции невоенного характера не возымеют действия, то предусмотрены возможности использования военно-воздушых, военно-морских и сухопутных сил для сохранения или восстановления мира и безопасности. Ст. 47 предполагала создание специального военного органа, состоящего из начальников штабов постоянных членов СБ, главной задачей которого было принятие коллективных решений относительно наиболее адекватных мер военного характера для поддержания мира и безопасности. С началом холодной войны этот институт ООН практически не работал.
Однако миротворческие операции под эгидой ООН поместись еще в период холодной войны. В конце 1940-х годов Совет Безопасности и Генассамблея ООН учредили специальные группы для наблюдения за развитием ситуации в Греции, Палестине, Кашмире и Индонезии. Первая крупная военная операция была предпринята ООН в ноябре 1956 г., когда специальные подразделения ООН выступили в качестве буфера между Египтом и Израилем и тем самым позволили вывести британские и французские войска, которые поддерживали Израиль в ходе кризиса вокруг Суэцкого канала. Впоследствии похожие операции предпринимались в Конго, на Кипре, на Синайском полуострове и Голанских высотах, в Ливане, в ходе ирано-иракской войны, в Анголе, Намибии, Центральной Америке, в ходе ирако-кувейтского конфликта, в бывшей Югославии, Грузии и др.
Эти операции вряд ли можно отнести к тем мерам, которые перечислены в главе 7 Устава ООН. Миротворчество не есть принуждение к миру. В случае проведения миротворческих операций вооруженные силы используются с согласия правительств государств, на территории которых предполагается их проведение. Они не направлены на вмешательство во внутренние дела этих государств. В большинстве случаев контингент миротворческих сил состоял из представителей малых или не присоединившихся государств. Лишь в последние годы вооруженные силы США и России вынуждены взять на себя основное бремя в осуществлении миротворческих операций. Кроме того, миротворческие силы создаются по мере надобности. Их главная задача состоит в предотвращении эскалации уже существующего конфликта. Поэтому миротворческие операции не подпадают под перечень мер по мирному урегулированию конфликта в соответствии с главой 6 Устава ООН, хотя и способствуют достижению поставленных в ней целей. Практика показывает, что в тех случаях, когда в ходе миротворческих операций предпринимались попытки поддержать какое-либо политическое решение, они терпели неудачу (Конго, 1960—1964 гг., Кэмпдэвидские соглашения о мирном урегулировании между Египтом и Израилем, операция в Сомали и др.).
Концепция миротворчества была составной частью системы «превентивной дипломатии», сторонником которой был Даг Хаммер-шельд. Он считал, что одной из задач Секретариата ООН является стабилизация зон конфликтов, особенно там, откуда уходили бывшие колониальные державы.
Появление феномена миротворчества как инициативы ООН связано с тем, что в период холодной войны процесс деколонизации оказался как бы в тени конфронтации между Востоком и Западом. Это развязало руки Секретариату ООН и позволило ему играть активную роль. С появлением по решению Генассамблеи ООН специальных воинских подразделений под эгидой Объединенных Наций (United Nations Emirgency Force — UNEF) в 1956-1957 гг. возможности Генерального секретаря существенно расширились. Именно он принимал решение о структуре этих подразделений, руководил работой двух консультативных комитетов по политическим и военным вопросам, состоявших из работников Секретариата ООН, а также представителей стран, предоставивших в распоряжение ООН воинские контингенты. Хаммершельд принимал окончательные решения относительно осуществления этих операций. Генеральный секретарь, в соответствии со ст. 99 Устава, дающей ему право вынесения на рассмотрения Совета Безопасности важных, по его мнению, вопросов для поддержания мира и безопасности, поставил в повестку дня необходимость проведения миротворческой операции в Конго (1960). Впоследствии ее реализация встретила оппозицию со стороны СССР. В дальнейшем функции Генерального секретаря в вопросах проведения миротворческих операций стали скорее менеджерскими (У Тант, Вальдхайм, де Куэльяр, Бутрос-Гали, Аннан).
С окончанием холодной войны условия для работы Генерального секретаря существенно улучшились. Постоянные члены Совета Безопасности в течение нескольких лет не пользовались правом вето. 31 мая 1992 г. в заседании СБ впервые принимали участие главы государств и правительств. Шестой по счету Генеральный секретарь ООН Бутрос Бутрос-Гали (Boutros Boutros-Ghali, Египет), избранный на этот пост в конце 1991 г., в июне 1992 г. вынес на обсуждение программу действий, направленную на укрепление мира и безопасности, включавшую в себя активизацию миротворческих усилий ООН. Однако неудачи миротворческих операций в Сомали (1993), Руанде (1994) и Боснии (1994) заставили Бутроса Бутрос-Гали скорректировать свою позицию относительно миротворчества. В 1995 г. он внес предложение в будущем ограничиться проведением менее масштабных операций, нежели в Сомали. Его преемник, Кофи Аннан, в своей деятельности вынужден учитывать опыт своего предшественника, финансовые трудности, с которыми столкнулась ООН, и другие обстоятельства, не прибегая в течение долгого времени к активным действиям даже тогда, когда того требовали обстоятельства (этнические чистки в Косово со стороны югославской армии осенью 1998 г.).
Третьим обстоятельством, помогающим уяснить степень самостоятельности институтов ООН, особенно при проведении миротворческих операций, является изучение вопроса о том, какое влияние они оказали на урегулирование того или иного конфликта, мог ли какой-либо другой субъект международных отношений выполнять эту функцию и если да, то в какой степени. Вероятно, нейтральные государства, объединенные вооруженные силы ряда государств (например, Контактной группы), а также отдельные региональные организации могли бы отчасти заменить ООН при проведении миротворческих операций. Однако следует учитывать, что допустимость участия названных выше субъектов также рассматривалась бы в каждом конкретном случае. Их использование в миротворческих операциях, несомненно, привело бы к снижению роли ООН и его Секретариата. Вместе с тем неучастие ООН в миротворчестве в период холодной войны могло привести к трояким последствиям:
- либо к расширению и углублению противостояния великих держав в «третьем мире»;
- либо к продолжению локальных конфликтов;
- либо к привлечению третьих стран к урегулированию в каждом конкретном случае с высокой вероятностью менее эффективных действий, нежели при участии ООН.
Существенная ограниченность в ресурсах (материальных и людских), узкая международная основа для реального урегулирования конфликта в регионе, представляющего интерес для великих держав, а также отсутствие желания подвергать риску жизни своих солдат — все это минимизирует вероятность активного участия «третьих» стран в миротворчестве. Кроме того, нельзя не учитывать и факта известной инерции любой системы, в том числе международной. За плечами ООН большой опыт в проведении миротворческих операций и соответствующая репутация. В этом смысле миротворческие операции ООН и та роль, которую играет при их осуществлении Секретариат, показывают возможности организации в целом и ее институтов оказывать серьезное влияние на развитие ситуации на международной арене.
Названные выше три основные функции международных организаций не исключают друг друга. ООН, например, можно рассматривать в качестве инструмента внешней политики различных государств, форума для обсуждения актуальных вопросов международных отношений, а также активного участника мировой политики. Важность каждой из названных функций, как было показано выше, менялась. Другие международные организации могут выполнять две или три из названных функций. Европейские сообщества, например, использовались Францией для регулирования процесса экономического и политического развития ФРГ, получения поддержки для развития своего сельского хозяйства, а та, в свою очередь, использовала ЕЭС для получения доступа к рынкам членов Сообществ и в более широком контексте — для возвращения в мировое сообщество после поражения во Второй мировой войне. Несомненно, что ЕЭС были форумом для обсуждения насущных вопросов интеграции, отношений с внешним миром и т.д, В настоящее время в соответствии с Маастрихтскими соглашениями Европейский союз является активным участником международных отношений, вырабатывая единую политику в сфере безопасности и сношений с внешним миром.
В противоположность этому, Содружество Независимых Государств вряд ли можно считать активным субъектом международных отношений. До сих пор доминирующей функцией этого института является предоставление возможности для встреч, дискуссий и обсуждения вопросов, представляющих интерес для его членов, а на раннем этапе его существования — мирный процесс «развода» бывших республик СССР. Попытки некоторых политиков России использовать Содружество для сохранения своего военно-политического доминирования на территории бывшего СССР до сих пор не увенчались успехом.
Помимо названных выше трех основных функций, международные организации проявляют себя еше в нескольких сферах, показывающих, как работает международная система в целом.
Международные организации внесли существенный вклад в нормотворческую деятельность международной политической системы. В Уставе Организации Объединенных Наций содержатся очень важные положения, представляющие собой основу современной международной системы. В преамбуле этого документа говорится о необходимости соблюдать «фундаментальные права человека»; уважать равенство людей независимо от их пола, расы, национальной принадлежности; способствовать социальному прогрессу и созданию условий для лучших условий проживания людей и т.д. В главе 1 Устава названы цели и принципы, которым должны следовать миролюбивые государства в отношениях друг с другом: уважение норм международного права, мирное разрешение конфликтов, развитие международного сотрудничества. Более широкий перечень основных принципов международного права содержится в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 1970 г. Важными документами, устанавливающими своего рода стандарт в сфере прав человека, являются принятая Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщая Декларация прав человека (1948), Женевские конвенции (1949), а также Пакты 1966 г. о гражданских и политических правах, и об экономических, социальных и культурных правах. Защита прав человека стала одной из важнейших функций ООН. В Ежегоднике ООН за 1991 г. данной проблеме было уделено больше внимания, нежели какой-либо другой. ООН пытается решать эту проблему главным образом путем заключения соответствующих договоров об установлении стандартов в этой сфере.
В экономической сфере ООН и ее специализированные учреждения также играют ключевую роль. Созданные в 1944 г. в Бреттон-Вудсе институты по-прежнему являются основой существующего экономического порядка, хотя со стороны бывших колониальных государств давно звучат призывы к его пересмотру. Как уже отмечалось выше, деятельность Группы 77, Конференции ООН по Вопросам торговли и развития, Шестая и Седьмая сессии Генеральной Ассамблеи ООН внесли существенные коррективы в систему Бреттон-Вудса.
Существенной новацией в экономическом развитии стало внимание к экологическим проблемам, связанным с промышленным производством (Венская конвенция 1985 г. и Монреальский протокол 1987 г. относительно мер по предотвращению дальнейшего разрушения озонового слоя; Международная конвенция о предотвращении загрязнения моря нефтью 1959 г. и Международная конвенция 1990 г. и др.).
Международные организации также выполняют важную функцию по вовлечению отдельных государств в международную политическую и экономическую системы. Мы уже отмечали, что международные организации — явление историческое. Развиваясь, многие международные организации расширяли свой состав, вносили изменения в устав, пересматривали доктрины своей деятельности в новых условиях. Все это предопределяло в качестве одной из важнейших функций международных организаций функцию социализации, направленную как на вовлечение новых государств в международные институты, так и адаптацию старых членов (государе гв-ос нователей) к новым условиям существования. Например, вхождение новых независимых государств в мировое сообщество после распада СССР происходило не только путем признания их другими суверенными государствами, но и посредством вхождения в различные международные организации (ООН, ОБСЕ, международные экономические институты, различные региональные институты и т.д.). Членство Организации освобождения Палестины в ООН и других международных организациях дало ей возможность эффективнее отстаивать свои права.
Одной из форм вхождения в «западное сообщество» стало членство в Северо-Атлантическом альянсе, а также Европейском союзе, куда вскоре после исчезновения советского блока устремилось большинство восточноевропейских государств.
Активное участие в обсуждении вопросов европейской безопасности предоставляется членам Организации по Безопасности и Сотрудничеству в Европе.
Активизации сотрудничества стран и народов северных государств, их стремлению к укреплению безопасности, стабильности и в перспективе их идентичности служит созданный в 1993 г. Евро-Арк-тический Баренц-регион, включающий в свой состав отдельные территории Норвегии, Швеции, Финляндии и России.
Миролюбивые суверенные государства, признающие Устав ООН и обязующиеся его выполнять, могут смело обращаться в ООН с просьбой о вступлении в эту Организацию. Совершенно иначе обстоит дело с принятием новых членов в НАТО и ЕС. Существуют очень строгие критерии отбора новых членов, для того чтобы эти организации не утратили свои качественные характеристики. Например, условия Экономического и Валютного союза стран ЕС в соответствии с так называемым Стабилизационным пактом предполагают жесткие санкции в отношении тех государств, которые не смогут поддерживать дефицит бюджета на уровне не более 3% ВНП.
Очевидно, что организации с четко определенным географическим критерием имеют естественные пределы своего расширения.
Таким образом, международные организации участвуют в социализации государств и народов на международной арене. Смысл социализации состоит в развитии у государств лояльности в отношении международной системы, приобщении их к основным ее ценностям и нормам. Социализация происходит как на глобальном уровне (членство в ООН), так и на локальном (организации с ограниченным членством). Эта социализация проходит непосредственно и путем государственного взаимодействия.
Среди межгосударственных организаций наиболее развитыми инструментами социализации обладает Европейский союз, который через все свои институты стремится пропагандировать идею европейской интеграции и подчеркивает прежде всего европейскую, а не национальную идентичность.
Процесс социализации происходит на межгосударственном уровне. Со временем представители государств, встречаясь друг с другом и обсуждая те или иные проблемы, все лучше и лучше узнают друг друга и начинают в большей степени учитывать интересы других государств, осознавать и применять «правила игры», принятые в международном сообществе в целом и в той или иной организации. Еще в период холодной войны Советский Союз и страны Центральной и Восточной Европы вынуждены были считаться (по крайней мере, внешне) со стандартами в области прав человека, изложенными в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Весьма болезненное приспособление авторитарных режимов в странах социалистического содружества к подписанным в Хельсинки документам по правам человека также следует рассматривать как важный этап в процессе их движения в направлении демократических преобразований в конце 1980 — начале 1990-х годов. Вместе с тем процесс социализации может проходить весьма болезненно и иногда приводить к эксцессам. Например, нарушение руководством Беларуси Венской конвенции 1961 г. о дипломатических сношениях спровоцировало демарш дипломатического корпуса западных государств летом 1998 г., покинувших республику.
Аналогичное воздействие на поведение России в ходе чеченской кампании 1999—2000 гг. оказывали парламентарии Совета Европы.
С другой стороны, стремление Латвии к вступлению в ЕС, имеющий высокие стандарты в сфере соблюдения прав человека, вынуждает ее пересматривать свою политику в отношении русскоязычного населения, которое в течение долгого времени подвергалось дискриминации. Государства, стремящиеся к тому, что бы их пригласили в Северо-Атлантический союз, наряду с многими другими критериями должны урегулировать территориальные споры (если они, конечно, есть). Например, Румыния, желавшая оказаться в числе первых стран Центральной и Восточной Европы, кандидатов в НАТО, заключила соответствующие соглашения о границе е Венгрией и Украиной, в отношении которых имела территориальные претензии. Схожими мотивами в решении вопросов о границе на завершающей стадии переговоров со своими соседями руководствовались Латвия и Эстония.
Международные организации способствуют минимизации конфликтов между их членами. Первоначально направленный против СССР и его союзников, НАТО впоследствии внес большой вклад в предотвращение конфликта между членами альянса — Грецией и Турцией, а также способствовал постепенному вхождению в сообщество демократических государств Испании после падения режима Франко.
Таким образом, процесс социализации предшествует формальному членству государства в организации и продолжается постоянно, поскольку любая международная организация представляет собой развивающийся социальный организм, не говоря уже о международной системе в целом.
Важной функцией некоторых МО является их способность выступать в качестве арбитров в случае споров между их членами. Например, процесс рассмотрения споров в рамках ГАТТ-ВТО во многом схож с арбитражем. НАФТА также предполагает несколько процедур арбитража. Международный центр разрешения инвестиционных споров (ICSID) также обеспечивает возможности нейтрального рассмотрения споров между частными инвесторами и правительствами государств, в которые делались вложения средств.
В заключение отметим, что международные организации выполняют также функции по распространению информации — аналитической, статистической, ознакомительной и др. не только среди членов организации, но и среди более широкой аудитории. Распространение информации осуществляется самыми разными способами — посредством выпуска бюллетеней, справочников, ежегодников, обзоров, монографий, доступных, как правило, через отделы прессы и информации (ООН, ЕС, НАТО, ОБСЕ и др.), а также через глобальные компьютерные сети. Важно отметить, что МО выступают в качестве нейтральных и более объективных источников информации, нежели национальные государства или отдельные их ведомства. Тем не менее необходимо учитывать, что международные организации, выражая интересы наиболее крупных государств (особенно в рамках МВФ, Всемирного банка и ВТО) могут способствовать распространению не столько информации, сколько идеологических догм о целесообразности ускоренной приватизации, либерализации и т.п., затушевывая, например, сложности вхождения в мировую экономику развивающихся и наименее развитых стран.
Итак, международные правительственные и неправительственные организации играют важную роль в системе международных отношений, существенно дополняя возможности традиционной двусторонней дипломатии, создавая предпосылки для быстрого вхождения новых независимых государств в мировое сообщество, повышая эффективность международного сотрудничества и существенно экономя ресурсы его членов.
Появление и развитие международных организаций связано как раз с тем, что определенные задачи не могли быть решены отдельными государствами или традиционными методами. Выступая в качестве инструментов, арены и активных субъектов в международных отношениях, они создают возможности для решения старых и новых проблем, стоящих перед человечеством.