Ключевым фактором успеха в деле перевода экономики России на рыночные рельсы является эффективная реформа налоговой политики и системы налоговых органов. Вместе с тем реформа налоговой системы протекает в условиях резкого спада производства, появления большого числа безработных, существенного сокращения государственного сектора. Усложняет этот процесс и то, что новые рыночные инструменты сосуществуют с остатками прошлой экономической системы.
В условиях перехода к рыночной системы хозяйствования и проведения налоговой реформы основным тормозом является наследие планового социализма. При классическом социализме роль налогов заключалась в сборе доходов для бюджета, которые затем тратились на общественные нужды и использовались для денежного обеспечения государственного плана. При реформаторском социализме эта роль была расширена и стала включать регулирование распространения ресурсов. Налоги также использовались государством для присвоения прибылей, поскольку оно являлось единственным собственником капитала. Все формы использования налогов отражали активное вмешательство государства в экономику и общество и его контроль над обществом и экономикой. В настоящее время роль налогового законодательства как инструмента обустройства экономики и общества неуклонно повышается.
При социализме, построенном на налоговой экономике, налоговые перекосы или избыточное налоговое бремя в их традиционном понимании были практически исключены. При плановом хозяйстве ресурсы распределялись в соответствии с государственным планом. Практически все инвестиционные решения также принимались плановыми органами. Предприятия могли заниматься лишь теми видами деятельности, которые были перечислены в их учредительных документах. Это не давало возможности предприятиям воспользоваться тем, что налогообложение одних отраслей было менее обременительным, чем других. Цены, а следовательно и налоги, в итоге использовались лишь для нормирования спроса. Из-за постоянных изменений налоговых ставок налоговые системы не были ни надежными, ни стабильными, поэтому предприятия, даже если бы они и имели возможность как-то подстраиваться под налоговую систему, не могли предвидеть, как эта система отразится на том или ином виде деятельности. Таким образом, налоги самостоятельного влияния на деятельность налогоплательщиков не оказывали, поскольку налогоплательщики ничего не решали.
Отсутствие избыточного налогового бремени (которое могло бы повлиять на поведение налогоплательщиков) проявлялось и иным образом. Налогообложение мало или вообще не влияло на степень риска, так как частная инициатива жестоко подавлялась. Налогообложение очень мало влияло на сбережения. Многие формы сбережений или богатства не были распространены еще и потому, что они были запрещены законом. Накопление сбережений или богатства не поощрялось, потому что это не соответствовало социалистическим принципам. Кроме того, налоговое законодательство при плановом хозяйстве обычно считалось менее важным по сравнению с законами, затрагивающими зарплату, цены и производство.
Равенство в распределении доходов было, по крайней мере на бумаге, основополагающей задачей СССР. Тем не менее задача перераспределения доходов не значилась среди первоочередных целей налоговой политики государства, так как зарплата и доход определялись плановыми органами, а частной собственности практически не существовало. Одним словом, при системе, когда доходы устанавливаются государством напрямую, использование налогов для выравнивания доходов населения было необязательно. Даже если кто-то и захотел бы использовать налоговую систему для достижения справедливого распределения доходов или их перераспределения, это было бы невозможно. Перераспределение существующего налогового бремени было бы бессмысленным, поскольку единого или хотя бы стабильного набора правил налогообложения не существовало.
Однако ни для кого не секрет, что реальные доходы распределялись далеко не равномерно. Несмотря на то что зарплаты устанавливались административно и ставки их мало отличались, а социальные услуги как бы предоставлялись всем бесплатно, реальные потребительские возможности каждого человека определялись не его доходом, а наличием у него доступа к источникам распределения благ. А доступ этот был распределен отнюдь неравномерно.
И все же независимо от разницы в реальных доходах, обусловленной степенью доступа к благам, можно было бы ожидать, что по наследству от старой системы перейдет и желание иметь сжатую структуру номинальной зарплаты и дохода. Действительно, поскольку разброс в уровнях номинальной заработной платы и доходов неизменно увеличивался, политики и налоговики выражали озабоченность ростом неравенства в доходах. Но, пожалуй, одной из наиболее характерных черт налоговой системы СССР стала неразвитость ее налоговых органов.
Большинство налоговых инспекций было местного подчинения, которые в основном занимались вопросами сбора денежных поступлений. Структурно они были организованы по отдельным налогам, а за инспекторами часто закреплялись конкретные предприятия. Соблюдение налоговой дисциплины обеспечивалось тем, что налоговые инспекторы могли проследить движение денежных потоков, проходящих через государственную банковскую систему. Функции аудита сводились к выполнению простых арифметических операций и сверке контрольных цифр. Поскольку объем производства, цены и зарплата были известными величинами, сам процесс проверки был достаточно прост и в информации из третьих источников необходимости не возникало. Задолженность по налогам в большинстве случаев можно было предвидеть, и возникали они в основном в результате того, что государство устанавливало подконтрольные розничные цены ниже производственных затрат. Кроме того, централизация экономической деятельности позволяла налоговым органам в первую очередь сосредотачиваться на работе с небольшим числом крупных предприятий.
Данная структура налоговых органов была достаточно логична и рациональна в условиях той институциональной среды. Однако такое наследство сделало Россию страной абсолютно неподготовленной для выполнения функций принудительного сбора налогов при переходе к рыночной экономике, структуре, включающей такие институты, как частная собственность, множественные системы платежей и многократное увеличение числа налогоплательщиков.
Еще одной проблемой налогообложения в экономике России является недоверие населения к государственным институтам. Неразвитый аппарат налогового контроля был лишь частью тяжелого наследия прошлой эпохи. Провал экономической политики СССР, привилегированное положение власть имущих порождало циничное отношение населения к государству в целом и госвластям, в частности. Все были убеждены, что коррумпированность является чертой, органически присущей бюрократии. Этот цинизм был тем больше, чем сильнее разрасталась неофициальная, или теневая, экономика.
Однако кроме проблем, связанных с так называемым наследием планового социалистического хозяйства, есть и другие, которые также оказывают влияние на процесс экономических реформ.
Налоговая система России развивается в условиях экономического кризиса. В тяжелейшей ситуации она сдерживает нарастание бюджетного дефицита, обеспечивает функционирование всего хозяйственного аппарата страны, позволяет, хотя и не без перебоев, финансировать неотложные государственные потребности и в основном отвечает текущим задачам.