Положение, которое местное самоуправление занимает в политической системе демократического общества, зависит от его функций. Прежде чем рассмотреть более подробно основные функции местного самоуправления, следует подчеркнуть, что в тех случаях, когда мы имеем дело с несколькими его уровнями, существует определенное распределение их между базовым и промежуточным уровнем на основе четкого разделения сфер компетенции.
Вопрос о количестве и размере административно-территориальных единиц местного самоуправления имеет принципиальное значение для определения их сферы компетенции.
Наиболее просто выглядит ситуация там, где существует лишь один уровень местного самоуправления. Привлекательность такого варианта очевидна, поскольку его наличие:
- делает возможным определение всесторонних и интегрированных целей и политики с учетом всего спектра местных потребностей и баланса между ними при определенных приоритетах;
- значительно облегчает координацию и интеграцию служб для достижения большей эффективности их деятельности;
- делает возможной большую гибкость в управлении ресурсами; •единолично представляет интересы жителей данной местности перед центральным правительством;
- располагает большими возможностями для привлечения сильных кандидатов для борьбы за политические и административные посты.
Несмотря на эти, казалось бы, неоспоримые преимущества один уровень местного самоуправления встречается сравнительно редко. В целом куда более обычным является наличие нескольких уровней: двух - муниципалитет и округ (графство, департамент, область) или даже трех, если сюда включается уровень сел или приходов. Среди факторов, влияющих на число уровней, количество и размеры промежуточных образований, наиболее очевидными являются площадь территории страны, численность населения, географические особенности, количество базовых образований и степень централизации. Во многих странах число уровней в сельской местности превышает их число в городах. При этом, чем выше различия в их экономическом и культурном развитии, тем более существенны эти отличия. В определенной степени это является и отражением существующей в сельской местности тенденции иметь меньшие по численности населения административно-территориальные образования, наличие меньших финансовых возможностей, трудностей в поисках политических лидеров и умелых администраторов. Городские же муниципалитеты часто являются во всех отношениях (кроме занимаемой площади) эквивалентами промежуточного уровня в сельской местности.
Основным аргументом в пользу многоуровневой системы местного самоуправления является необходимость, с одной стороны, сохранения как можно более приближенного к рядовым гражданам базового уровня, с другой стороны - укрупнения источника ресурсов для предоставления ряда услуг, что с наибольшей эффективностью возможно именно на промежуточном уровне, имеющем большие возможности для привлечения высококвалифицированных специалистов и капиталовложений, однако учитывающем при этом специфику местных условий.
В то же время можно проследить и определенную зависимость между ценностными ориентациями, господствующими в общественном сознании данной страны в определенный период времени и структурой уровней местного самоуправления. Там, где во главу угла ставятся сугубо практические цели, где главным провозглашается эффективность деятельности органов власти, там ощущается тенденция к созданию достаточно крупных административно-территориальных образований. Там, где главным считается тесная связь органов местного самоуправления с местными сообществами, коммунами, принцип равенства властей различных уровней, «солидарность» и достижение консенсуса, гораздо более характерной является сложная, многоуровневая система местного самоуправления с большим количеством небольших базовых органов власти общей компетенции.
В целом наиболее распространенными сферами компетенции органов местного самоуправления являются следующие:
- городское (сельское) планирование и развитие;
- жилье;
- дороги;
- транспорт;
- образование;
- профессиональное образование и образование взрослых;
- деятельность в сфере культуры, включая библиотеки и музеи;
- отдых и охрана окружающей среды;
- здравоохранение и социальная помощь;
- полиция;
- пожарные службы;
- развитие местной экономики и стимулирование занятости;
- коммунальные услуги;
- туризм.
При этом основные направления деятельности органов местного самоуправления с трудом поддаются классификации как с точки зрения целей, процесса реализации, так и специализации, потому что они часто одновременно подпадают под несколько категорий. Так, жилищные службы имеют отношение к социальному обеспечению, и созданию здоровых условий жизни. В то же время они связаны со строительством, сохранением жилья и рядом других служб. Более того, каким-либо образом ограничивать функции органов местного самоуправления в принципе невозможно. Они как раз и существуют для того, чтобы отвечать потребностям жителей, а эти потребности часто невозможно заранее предугадать, поскольку со временем и под воздействием условий окружающей жизни они меняются. Основополагающая цель - благо общества и индивидуума, и поэтому большинство развитых демократий, как уже отмечалось, предоставили муниципалитетам право общей компетенции, позволяющее им действовать в любом направлении за исключением тех, которые специально запрещены в законодательном порядке.
Рассматривая сферу компетенции органов местного самоуправления, следует остановиться не только на присущих им функциям, но и на способах их осуществления, тем более что именно здесь в последние десятилетия произошли наибольшие изменения.
В принципе органы местного самоуправления могут предоставлять определенные услуги жителям соответствующей административно-территориальной единицы либо сами, либо делегировать их предоставление другим государственным или муниципальным, а также частным организациям, которые в состоянии обеспечить выполнение всех обязательств в соответствии с законом.
80-90-е гг. ознаменовались для местных органов власти многих стран определенной сменой ролей: они все чаще стали выступать не только в роли поставщика определенных услуг, но и в роли придирчивого заказчика, внимательно выбирающего наиболее выгодного подрядчика и жестко контролирующего качество, сроки и стоимость выполнения работ. Тем не менее, в целом доминирующим остается прямое предоставление услуг жителям самими органами местного самоуправления. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что именно органы местного самоуправления остаются крупнейшим работодателем.
В целом, давая оценку отношениям между органами государственной власти и местным самоуправлением в развитых демократиях, можно сделать вывод о существовании трех основных моделей этих взаимоотношений.
Модель относительной автономии предоставляет независимость органам местного самоуправления, не отрицая в то же время реальности существования общенационального государства. Акцент делается на предоставлении свободы действий местным властям в четко определенных рамках прав и обязанностей. Поэтому отношения между центром и местным самоуправлением в значительной степени определяются законодательством. Контроль носит ограниченный характер, Местные власти получают большую часть своих доходов через прямое налогообложение. В рамках этой модели органы местного самоуправления могут проводить политику аналогичную или отличающуюся от политики центрального правительства.
Модель агентств, где органы местного самоуправления рассматриваются, главным образом, в качестве своего рода агентств, проводящих политику центра. Это обеспечивается детальной спецификацией в законодательстве, развитием соответствующей системы правил и регулирования, а также организацией контроля. В этом случае нет необходимости или оснований для введения существенного местного налогообложения. Основу доходов местных властей составляют субсидии центра и другие неместные источники финансирования.
Модель взаимодействий. В этой модели трудно определить сферы действия центральных и местных органов власти, поскольку они включены в сложную систему взаимоотношений, в которой акцент делается на взаимное влияние. Политические процессы в центре и на местах тесно взаимосвязаны (как, например, во Франции через систему совмещения мандатов), когда проблемы часто решаются в процессе взаимных дискуссий. Чиновники всех уровней вовлечены в процесс совместного обсуждения проектов и планов. В этой модели трудно провести однозначное разграничение ответственности между центром и местным самоуправлением, так как акцент, в основном делается на совместную деятельность. Финансовая база органов местного самоуправления включает в себя как местные налоги, так и субсидии центра, при этом налоги могут быть разделены между центром и местными властями, а уровень субсидий защищен.
Ситуация во взаимоотношениях органов местного самоуправления с органами государственной власти ни одной из западноевропейских стран не может быть полностью описана в рамках одной модели. Можно говорить лишь о доминирующих тенденциях. Так, для Скандинавии и Германии ближе будет модель относительной автономии, для Великобритании (особенно в период правления консерваторов) - модель агентств, а для Франции - модель взаимодействия. Пожалуй, до сегодняшнего дня для общества в централизованном государстве характерным является, например, такое обстоятельство, что уже трехлетний ребенок во Франции, выходя за пределы родительского дома, попадает не в церковный, частный или коммунальный детский сад, а сталкивается там с государственными служащими. Тем самым он осознает, что, дополняя родительскую ответственность, ему противостоит государство, и лишь в очень незначительной степени - относительно слабая коммуна (какой она является во Франции до сих пор). Модель государственной помощи частным (местным) школам, против которой еще в 1993 г. воевали не только социалисты, свидетельствует о том, что в стране сильны тенденции централизма.
Полнота законов федерации имеет непосредственное влияние на местное самоуправление и сотрудничество граждан. Например основной закон, Конституция ФРГ, в ст. 28 гарантирует следующее:
«Статья 28. Федеральная гарантия земельных конституции, обеспечение местного самоуправления.
- Конституционный порядок в Землях должен соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в смысле данного Основного закона. В Землях, районах и коммунах народ должен иметь свое представительство, сформированное в результате общих, прямых, свободных, равных и тайных выборов. В коммунах место избранного представительства зажимает собрание коммуны.
- Должно обеспечиваться право коммун решать в своей собственной ответственности в рамках закона все дела местного сообщества. У коммунальных союзов в рамках установленной законом области задач имеется право самоуправления.
- Федерация обеспечивает соответствие конституционного устройства Земель основным правам и определениям статей 1 и 2».
Решающей основой данной гарантии выступает определение о том, что «все дела местного сообщества» принципиально относятся к компетенции городов и коммун. Это означает, что исключение установления других компетенций, в том числе государственных компетенций земель или федерации, должно исходить из принципа субсидиарности (см. анализ принципа выше). В этой формулировке находит свое выражение мышление «снизу вверх», как было уже показано на схеме федерального государства.
Помимо этого, конституции федеральных земель также гарантируют своим коммунам и коммунальным союзам (районам) «право самоуправления посредством избранных органов». В конституции земли Северный Рейн - Вестфалия данное обстоятельство подчеркивается в ст. 78: «Коммуны и коммунальные союзы являются на своей территории единственными носителями общественной администрации, если законом другое не предусмотрено.
Земля может путем законодательных предписаний обязать коммуны и коммунальные союзы взять на себя и выполнить определенные государственные задачи, если одновременно принимаются решения относительно покрытия расходов.
Земля осуществляет надзор над законностью управления со стороны коммун и коммунальных союзов. Земля вправе оставить за собой право при выполнении обязательных задач дать указания и осуществить надзор в рамках предписаний законов.
Коммуны являются основой демократического государственного устройства. Они содействуют благу граждан в рамках самоуправления через свои органы, избранные гражданами. Коммуны являются региональными органами».
Далее, для районов, как второго коммунального уровня (на примере Северного Рейна - Вестфалии), говорится:
«Районы управляют своей областью в пользу входящих в состав района коммун и их жителей, согласно принципам местного самоуправления (§1, абзац 1 Районного устава Земли Северный Рейн - Вестфалия).
Территория района одновременно представляет собой область внутренних административных органов (§1, абзац 3 Районного устава Земли Северный Рейн - Вестфалия).
Если в законе в ясной форме не определено иначе, то районы являются исключительными и ответственными носителями общественного управления для осуществления общенациональных задач в своих ограниченных территориальных рамках (§2 Районного устава Земли Северный Рейн - Вестфалия).
В Федеративной Республике Германии в отдельных Землях существуют различные формы разделения труда между избранными представителями, советами и их председателями, с одной стороны, и администрацией - с другой. В Земле Северный Рейн - Вестфалия действует так называемая «северогерманская союзная конституция».
Граждане избирают из своей среды совет или крайстаг. Бургомистр (руководитель окружного управления), в свою очередь, избирается из числа членов совета и является председателем. Он в одном лице -представитель совета и политический представитель территориального органа, т. е. коммуны, города или района (руководитель окружного управления). Независимо от этого, совет избирает коммунального директора (городского директора, высшего городского директора) или, в районах, высшего районного директора как штатного руководителя управления и законного представителя коммуны или района по правовым или управленческим связям. В земле Северный Рейн - Вестфалия они сейчас избираются на восьмилетний срок, т. е. они остаются в должности, когда большинство в совете или районном парламенте меняется. Это придает ему в высшей степени независимое положение.
В других федеральных землях действует так называемая «бургомистерская конституция», согласно которой население избирает не только совет города, но одновременно - в ходе прямых выборов (первичных выборов) - также и бургомистра в качестве председателя совета и одновременно начальника управления.
В то же время необходимо учитывать и ряд других моментов в отношениях между центром и органами местного самоуправления. Например, осуществляется ли контроль и представительство органов местного самоуправления на уровне центрального правительства одним министерством или несколькими. Кроме того, вряд ли возможно однозначно ответить, в какой стране местные власти имеют наибольшую свободу действий в предоставлении услуг, поскольку это во многом зависит от того, о какой конкретной сфере деятельности идет речь. Так, во Франции органы местного самоуправления обладают значительной свободой действий в сфере культуры, тратя на это большую и всевозрастающую часть местных расходов. При этом ограничения и регулирование здесь не очень значительны, чего никак не скажешь об образовании и социальной помощи - сферах, которые в Скандинавских странах традиционно отданы на откуп органам местного самоуправления.
В целом, рассматривая эволюцию отношений между органами государственной власти и местным самоуправлением в развитых демократиях, можно отметить, что в течение первых трех послевоенных десятилетий отношения между центральными и местными органами власти были сравнительно несложными. Существовало взаимосогласованное распределение ответственности между центральным правительством и органами местного самоуправления, а экономический рост давал возможность государству без особых опасений финансировать расширяющуюся сферу услуг, обеспечиваемых на местном уровне.
Эта ситуация изменилась в середине 70-х гг., когда финансовый кризис и либеральная идеология бросили вызов господствовавшим в послевоенные годы взглядам и привели к интенсификации отношений между центром и местными органами власти практически во всех странах. Трансформация органов местного самоуправления из своего рода поставщиков преимущественно «неличных» услуг, т. е. предоставляемых всему местному сообществу или отдельным его группам, в агента социального государства, сочетающего неличные и личные услуги, привела к возрастающему интересу и вовлечению центра в дела местного самоуправления. Это связано с тем общепризнанным фактом, что органы местного самоуправления выступают в роли важного партнера государства в предоставлении гражданам социальных услуг, без которых немыслимо само существование социального государства. Поскольку эти услуги, носящие индивидуализированный характер, стали иметь первостепенное значение, так как они, с одной стороны, затрагивали наиболее острую проблему стран западной демократии - социального неравенства, с другой - поглощали быстровозрастающую долю государственной казны, центр почти неизбежно оказался более тесно связанным с тем, что происходило на местах. Действительно, в отличие, скажем, от водоснабжения, канализации, утилизации отходов и содержания дорог - традиционных сфер компетенции органов местного самоуправления, образование и здравоохранение не могут быть полностью (или почти полностью) отданы на откуп местным властям. Важными свидетельствами этого процесса стали поиск большей эффективности, «цены денег», контроль стоимости и политика прямых сокращений субсидий центра.
Возникшее в результате «новое кооперативное партнерство» между центральными и местными органами власти, однако, породило новую дилемму. Возрастающее вовлечение центра в деятельность местного самоуправления не могло быть адекватным заменителем предоставления услуг самим центром.
В отличие от этого, в ситуации «партнерства» социального государства с органами местного самоуправления происходит разделение компетенции и ответственности. Центр вынужден полагаться лишь на косвенный, опосредованный контроль над большим числом поставщиков услуг, которые не несут прямой ответственности перед ним и могут не разделять его политических целей (в случае, например, нахождения у власти в центре и на местах различных политических партий). Здесь - источник практически общей для всех центральных правительств так называемой проблемы дефицита контроля.
С целью сокращения до минимума этого «дефицита» центральные правительства большинства западноевропейских государств пошли на существенные изменения отношений между различными уровнями управления. Основными стратегиями были следующие:
Структурная реорганизация, включающая укрупнение административно-территориальных единиц местного уровня. Одним из главных критериев структурного укрупнения стало создание более прочных в финансовом отношении местных единиц, лучше вооруженных для решения проблемы сокращения ресурсов. Другой целью было сведение к минимуму функциональной неадекватности и неэффективности. Используемый обычно аргумент - укрупнение - позволит добиться экономии, брать на работу более квалифицированных специалистов и в дальнейшем использовать более прогрессивный административный менеджмент.
Модернизация внутренних структур и процедур принятия решений местными властями. Поставленная задача - улучшение предоставления услуг органами местного самоуправления посредством более адекватной внутренней координации и более рационального распределения ресурсов. Как и структурное укрупнение, стратегия модернизации определялась не только необходимостью справиться с проблемой дефицита контроля, но и отражала общую озабоченность повышением эффективности деятельности на местах на фоне увеличения доли органов местного самоуправления в государственных расходах и растущего влияния достаточно сильно политизированных местных элит.
Сокращение роста расходов местного самоуправления. Особенно заметной эта стратегия стала в конце 80-х гг. - в период, когда государственные доходы не могли расти необходимым образом из-за экономического кризиса. Такая политика сокращений принимает различные формы, включая попытки поощрять снижение местными властями потерь, использовать управленческие технологии рынка и развивать политику поощрения самостоятельности и даже полной приватизации,
В целом создается впечатление, что идет процесс расширения сферы влияния государства путем превращения органов местного самоуправления в своих агентов. Однако правильнее было бы говорить не о растущей подчиненности местных властей центру, а о возрастающем партнерстве различных уровней общественного управления.
Реализация определяемой государством политики, которая, на первый взгляд, приговаривает местное самоуправление к выполнению поставленных сверху задач, в действительности несет в себе значительный потенциал инициатив. Связано это прежде всего с тем, что органы местного самоуправления должны адаптировать предоставляемые ими услуги таким образом, чтобы они соответствовали весьма сложному комплексу местных условий, а это требует значительной свободы действий.
Местное самоуправление берет на себя также определенные координирующие функции, так как обладает преимуществом прямого доступа к жителям - потребителям его услуг и, таким образом, помогает преодолеть административную инерцию и усилить потребительскую направленность общественного сектора.
Происходит также существенное изменение политической роли местного самоуправления, выступающего в роли интегратора различных политических ценностей и общественных отношений. Органы местного самоуправления все чаще выступают и в роли политического инноватора, особенно в городах, являющихся центрами политического, административного, экономического и культурного развития. Особенно отчетливо это проявляется в сфере экономического развития.
Нельзя не отметить факт институционализации местного самоуправления в странах ЕС. Принятая в ЕС «Хартия местного самоуправления» открыта для подписания странами - членами Европейского совета. Ратифицировав ее, государство извещает Секретариат Европейского совета. Причем страны - члены Совета могут ратифицировать эту хартию постатейно в зависимости от внутриполитического положения (за исключением нескольких обязательных положений). Таким образом, в каждом государстве она может приниматься частями с последующим уведомлением секретариата. Каждая страна должна, кроме того, указывать ту часть своей территории, на которую она в данный момент распространяет действие настоящей хартии или ее частей. Страна не может прекратить действие хартии на своей территории в течении пяти лет после ее принятия. О денонсации хартии необходимо уведомить секретариат за шесть месяцев.
Данный международный документ необходимо принимать еще по одной причине: именно общественные органы местного самоуправления могут и должны взять на себя бремя реализации основных положений других международных документов Европейского совета, ибо закрепленные в них права человека реализуются прежде всего в той местной общности, коллективе, в которых проходит основная часть его жизни и деятельности как индивида, как основной ценности любой общественно-политической системы, которая претендует на право занимать равноправное положение в мировом демократическом сообществе.