В принципе существует два основных способа, с помощью которых государственная власть может регулировать деятельность органов местного самоуправления. Первый - это законодательное регулирование, где вмешательство органов государственной власти в детали сведено к минимуму. Это своего рода «дистанционный» контроль. Когда соответствующие законы приняты, органы местного самоуправления могут действовать по собственному усмотрению до тех пор, пока они остаются в рамках закона, единственная форма вмешательства центра в этом случае состоит в квазиюридической интерпретации (например через суды и аудиторов) законности.
Главным инструментом законодательного регулирования, как известно, выступает конституция. Соответственно, конституционное положение органов местного самоуправления в той или иной стране определяется в первую очередь тем, находит ли свое законодательное закрепление право на местное самоуправление в рамках конституционной системы. Однако правовую основу местного самоуправления составляют не только конституционные положения, но и нормы текущего законодательства. Обычно вопросы организации местного самоуправления достаточно детально регламентируются в специальных законах о местном самоуправлении, а также в некоторых отраслевых законодательных актах. При этом в одних странах действует единый закон о местном самоуправлении, а в других - законы об отдельных видах организации местного самоуправления. Федеративные государства, как правило, не имеют специального федерального закона о местном самоуправлении, предоставляя субъектам федерации (землям, кантонам) право осуществлять в полной мере законодательное регулирование вопросов местного самоуправления.
Чаще всего политические трения, периодически перерастающие в своего рода «холодную войну» между государством и местным самоуправлением, разворачиваются именно вокруг вопросов текущего законодательства.
Другой путь контроля за деятельностью местного самоуправления - это административное регулирование, предусматривающее такой порядок взаимоотношений между центром и местами, при котором путем создания правил и инструкций государство в лице центральных органов власти детальным образом предписывает органам местного самоуправления тот или иной способ действий.
При осуществлении такого рода контроля законность действий органов местного самоуправления определяется индивидуальными решениями самих государственных чиновников. Кроме того, при административном регулировании часто необходимо юридически обязывающее предварительное одобрение каких-либо действий, в то время как при законодательном существует только судебная оценка уже совершенного действия. Административный контроль ни в коей мере не является «дистанционным».
На первый взгляд, самым простым способом административного контроля центра за деятельностью органов местного самоуправления является назначение соответствующих чиновников из центра, выступающих на местах в роли полномочных представителей государства. Действительно, такой способ используется в ряде западноевропейских стран, особенно, когда речь идет о промежуточном уровне местного самоуправления. Развитие органов местного самоуправления этого уровня, на протяжении последних двух десятилетий сопровождающееся передачей им властных полномочий от центра, породило несколько различных моделей. Среди них основными являются следующие:
- Назначаемый государством в лице центрального правительства губернатор или другой высокопоставленный чиновник, несущий ответственность за осуществление государственных функций на большой территории, не имеющей своего собственного выборного представительного органа (совета) и включающей в себя значительное число автономных органов местного самоуправления базового уровня. В этом случае собственно о местном самоуправлении можно говорить только применительно к этому базовому уровню. Такой вариант мы встречаем в Австрии, Финляндии и в крупных землях ФРГ. В Люксембурге каждый из трех административных районов имеет назначаемого государством комиссара, чьей основной задачей является обеспечение связи между коммунами - единственной формой местного самоуправления в стране.
- Назначаемый государством в каждой провинции губернатор, который действует одновременно и как глава исполнительной власти, и как председатель избираемого местными жителями совета провинции. Такая модель характерна для Португалии. В Бельгии назначаемый государством губернатор также является главой исполнительной власти, однако ассамблеи провинций избирают своего собственного председателя. После освобождения от диктатуры генералов и поворота в сторону демократии, Португальская Республика также взяла на себя обязательство, зафиксированное в конституции, - наряду с обеспечением существования местного самоуправления создать также и региональное самоуправление. В конституции совершенно ясно оговаривается наличие регионов, однако действующее правительство до сих пор не решило проблему в деталях. Недавно португальский президент заявил на съезде 1200 португальских мэров и председателей городских парламентов, что теперь для создания среднего, промежуточного уровня между центральным государством, с одной стороны, и коммунами - с другой, создание регионов необходимо. Ожидается формирование от трех до девяти регионов, не считая территорий в Атлантическом океане (Мадейра и Азорские острова), которые в течение уже нескольких лет обладают автономным статусом, и тем не менее, являются составной частью Португальской Республики.
- Губернатор, или префект, несущий ответственность за выполнение функций центрального правительства в данной провинции или графстве при параллельном функционировании автономного совета, обеспечивающего деятельность основных служб и выбирающего своего председателя и главу исполнительной власти. В ряде случаев губернатор (префект) председательствует в совете представителей, избираемом местным советом с целью активного вовлечения членов местных советов в процесс обсуждения и принятия решений, связанных с действиями центральных властей в данном регионе. Такой вариант широко распространен в Дании, Швеции, Италии, Испании и Греции. Во Франции классическая система префектов была заменена в 1983 г. системой, в которой совет стал назначать собственного главу исполнительной власти и председателя, а префект, переименованный в комиссара республики, действуя от имени государства, перестал осуществлять постоянный легальный контроль за действиями совета.
Поскольку для промежуточного уровня в целом ряде стран характерны тесные, часто взаимозависимые отношения между назначаемыми государством чиновниками и исполнительными органами местного самоуправления, представители органов местного самоуправления базового уровня нередко утверждают, что промежуточный уровень не столько представляет собой один из уровней местного самоуправления, сколько является порождением центрального правительства, находясь под постоянным государственным контролем и прямым влиянием со стороны отдельных министерств. Неслучайно в ряде стран органы местного самоуправления промежуточного уровня имеют более слабое политическое влияние по сравнению с крупными городами.
Признавая значительно более жесткий административный контроль со стороны государства за органами местного самоуправления промежуточного уровня, необходимо напомнить, что речь в данном случае идет о весьма крупных административно-территориальных единицах. Так, в тех странах, где на промежуточном уровне в структуре органов власти появляется государственный чиновник, средняя численность населения колеблется от 216 тыс. в Греции до 1 млн 95 тыс. чел. в Бельгии. В то же время в ряде западноевропейских стран государство в лице центрального правительства не считает нужным вводить подобного рода административный контроль на промежуточном уровне местного самоуправления. Примером тому может служить Великобритания.
В любом случае следует подчеркнуть, что наличие органов власти промежуточного уровня имеет важное политическое значение для органов местного самоуправления базового уровня. Не имея возможности координировать свои действия на этом уровне, небольшие и сравнительно слабые муниципалитеты и коммуны потеряли бы сильное средство, позволяющее им более успешно защищать свои интересы перед центральным правительством и вовлекать в свою деятельность чиновников центральных министерств.
Если на промежуточном уровне появление или отсутствие прямого административного контроля со стороны государства над органами местного самоуправления в значительной степени зависит от специфики отдельной конкретно взятой страны, то на базовом уровне о введении такого рода контроля нигде в развитых демократиях даже речи не идет.
Говоря в целом об административном регулировании деятельности органов местного самоуправления, необходимо отметить, что его уровень достаточно сильно отличается в различных странах в зависимости от исторических, социальных политико-административных и культурных особенностей. Однако можно отметить общую тенденцию: если ранее административное регулирование было обычным явлением в странах Южной Европы, в то время как в Великобритании и Скандинавских странах превалировало регулирование законодательное, то реформы последних десятилетий ясно показали тенденцию предпочтения законодательного регулирования все в большем числе стран, что вполне соответствует общей установке на максимальную демократизацию жизни общества, если и не всегда на практике, то хотя бы на уровне социально-политической теории.
Универсальным методом влияния органов государственной власти на местное самоуправление во всех странах Западной Европы является финансовый контроль.
Одной из главных политических проблем, вызывающих необходимость осуществления финансового контроля за органами местного самоуправления, является стоящая практически перед любым правительством проблема выравнивания, т. е. обеспечение более справедливого распределения финансовых ресурсов между различными органами местного самоуправления одного уровня. Государство, прежде всего в лице центрального правительства, оказывается в сложной ситуации: с одной стороны, необходимо обеспечить общий разумный баланс в распределении и качестве общественных услуг, с другой -очевидны существенные различия в финансовых возможностях местных или региональных властей и соответственно их способности обеспечить такие услуги. Если правительство не хочет возвращения к централизованному предоставлению услуг, то высший уровень власти обязан принимать меры для усиления финансового потенциала тех местных и региональных властей, чьи налоговые возможности ниже среднего уровня или потребности в расходах выше среднего.
Если представить в обобщенном виде те цели, которых пытаются достичь демократические правительства, проводя политику финансового выравнивания, то главными из них будут следующие:
- компенсация разницы в уровне местных доходов от налогов населения при определенном уровне местных налогов;
- компенсация различий в объективно замеряемых расходах и, в частности: а) различий в числе единиц выхода услуг местного самоуправления, требуемых на одного жителя; б) различий в стоимости обеспечения единиц выхода услуг местного самоуправления;
- обеспечение того, чтобы каждый орган власти мог, хотя бы теоретически, обеспечить схожую модель и стандарты услуг, устанавливая тот же (или близкий) уровень налогообложения;
- обеспечение более сбалансированного экономического развития между различными регионами страны.
Естественно, мы встречаем различные подходы к решению проблемы финансового выравнивания в разных странах. В одних странах, таких, как Великобритания, Дания и Норвегия, существуют достаточно изощренные системы выравнивания как налоговой базы на душу населения, так и потребностей в расходах в соответствии с объективными показателями. В то же время, скажем, Нидерланды, Ирландия и Италия уделяют выравниванию местных доходов значительно меньше внимания. Это, конечно, не случайно, поскольку в этих странах местные налоги составляют весьма скромную часть общих финансовых ресурсов органов местного самоуправления.
Другие страны не обращают особого внимания на выравнивание различий в потребностях в расходах при распределении общих трансфертов. Швейцария, например, где доходы от местных налогов составляют значительную часть местных финансовых ресурсов - более 77 %, концентрирует свои усилия на выравнивании доходов и использует целевые субсидии для выравнивания потребности в расходах только в определенных сферах.
Как правило, для выравнивания финансовых ресурсов используются:
- общие и целевые правительственные субсидии, в той или иной степени используемые всеми странами;
- финансовый трансферт от местных властей того же уровня, находящихся на финансовом уровне выше среднего по стране;
- система разделения доходов, когда за местными и региональными властями в соответствии с законом закрепляется фиксированный процент от собранной суммы определенных основных общенациональных налогов;
- целевая компенсация различий в налоговой базе, основанная на объективном определении фискальных возможностей тех или иных органов местного самоуправления.
- целевая компенсация потребностей в расходах, вызванных различиями в демографических, географических, социальных и экономических характеристиках различных административно-территориальных единиц.
Пути решения проблемы финансового выравнивания весьма различны в зависимости от особенностей конкретной страны, однако сам принцип - необходимость предоставить органам местного самоуправления, если они сами этого хотят, возможность обеспечить членам своих местных сообществ схожий набор и уровень услуг при схожем уровне местного налогообложения - сомнения не вызывает.
Другая социально-политическая проблема, которую центральное правительство обычно стремится решить с помощью финансового контроля, это стимулирование органов местного самоуправления на увеличение предоставления гражданам определенного вида услуг. Естественно, в этом случае наиболее эффективным способом оказания влияния на принятие местными органами власти решения о расходовании средств являются целевые субсидии, оказывающие в данном случае эффект замещения. Этот эффект проявляется в стоимости услуг, обеспечиваемых муниципалитетами: чем дешевле они стоят для органов местного самоуправления, тем быстрее возрастает их объем.
Субсидии центрального правительства становятся особенно необходимыми в тех случаях, когда нужно компенсировать затраты местных властей, вызванные появлением новых функций, возлагаемых на них центром, а также когда возникает практическая необходимость адресной помощи гражданам и организациям через органы местного самоуправления.
При решении вопроса о распределении субсидий органам местного самоуправления правительства демократических государств должны стремиться руководствоваться такими принципами, как:
- нейтральность - субсидии центра не должны, за исключением тех случаев, когда речь идет об особо значимых услугах, влиять на решения органов местного самоуправления по вопросу предоставления услуг, которые максимально соответствовали бы местным потребностям;
- объективность - критерии выделения субсидий должны быть возможно более ясными и надежными, чтобы исключить манипулирование ими со стороны органов местного самоуправления;
- административная управляемость - расчеты должны быть простыми и понятными, процедура выплат - проходить гладко. Размер субсидий должен быть известен до того, как будут составлены местные бюджеты. Последующий контроль и инспектирование должны быть сведены к минимуму;
- справедливость - эффективно работающие органы местного самоуправления должны быть вознаграждены.
К сожалению, на практике претворить в жизнь все эти принципы и цели весьма сложно. Во-первых, они могут частично противоречить друг другу. Так, принцип нейтральности противоречит задаче стимулирования и замещения, когда речь идет о целевых субсидиях, а принцип объективности может требовать такого множества сложнейших критериев, что понятность процедуры расчетов практически становится недостижимой.
Во-вторых, в реальной жизни правительство любой страны находится под сильным давлением со стороны заинтересованных лиц и групп. Лоббирование, безусловно, оказывает влияние на принятие решений о выделении субсидий, при этом не только на национальном уровне, но и, скажем, на уровне руководящих органов Европейского союза.
В-третьих, в ряде случаев важную роль играет идеологическая приверженность того или иного центрального правительства. Так, приход к власти на общенациональном уровне неоконсерваторов практически везде повлек за собой достаточно резкое снижение уровня правительственных субсидий органам местного самоуправления.
В целом тенденции, существующие в сфере местных финансов развитых демократий, весьма сложны, а порой и противоречивы. Значительный рост местных расходов, вызванный расширением муниципальных задач, практически нигде не сопровождался столь же значительным расширением базы не зависимых от центра доходов органов местного самоуправления.