Теория политических сетей включает в качестве базовых некоторые идеи и принципы, которые часто не являются самоочевидными и не лежат на поверхности. Они должны быть прояснены, чтобы провести четкую линию между концепцией политических сетей и иными политическими и управленческими аналитическими подходами. Некоторые из этих идей являются старыми, и Питер Богесон и Тео Туунен используют формулу «назад в будущее» для объяснения истории данной теории. В этом отношении следует отметить, что концепция политических сетей действительно возникла не на пустом месте. Уже в 1950—1960-х годах выработка государственной политики в США исследуется в аспекте управленческих субсистем, в которых взаимодействуют бюрократия, конгрессмены и заинтересованные группы. Концепция политических сетей имеет ряд источников и отправных точек: организационная социология и академическая теория бизнес-администрирования; социальный структурный анализ; институциональный анализ, теория общественного выбора и неоменеджеризм. Но смысловые значения многих высказанных в предыдущих теориях идей становятся сегодня новыми, так как они включены в новый «текст» политической и управленческой теории 1990-х годов — начала нынешнего века.
Сетевой подход к публичному управлению является не только отражением споров, которые ведутся между представителями различных управленческих теорий, но и ответом на изменение условий, в которых осуществляется управление общественными делами. Экология публичного управления за последние десятилетия существенно изменилась, что заставляет искать новые модели управления помимо рыночных и иерархических административных. Выросшая плюрализация общественных структур, сложность взаимоотношений между различными группами населения, высокий уровень общественных потребностей и ожиданий, большой масштаб неопределенности и риска, возросшее влияние международного фактора на внутреннюю политику государства, информатизация общества, падение доверия населения к центральным органам управления — это и многое другое привело к пересмотру традиционных управленческих подходов, особенно тех, где умалялись особенности публичной сферы, как, например, в новом государственном менеджменте, который получил даже наименование неотейлоризма. Сетевой подход к политике и управлению базируется на ряде основоположений и идей.
Теория политических сетей реконструирует отношения между государством и современным обществом. Вместо попытки редукции сложности общества для эффективного управления она включает рост сложности в качестве необходимой предпосылки построения управления. Понятие «сеть» становится соотносимым с понятием сложных феноменов. В этом отношении сетевая методология применительно к политике использует понятие сложных адаптивных систем. Синергетический эффект при сетевом взаимодействии складывается из конкуренции и кооперации множества акторов, по отдельности неспособных справиться с решением определенных политических проблем. С одной стороны, роль государства в сетях определяется в зависимости от оценки эффективности государственного участия при решении тех или иных вопросов. Она может быть большей или меньшей, но все же значимым для сетевой методологии является акцент на открытости государства перед гражданским обществом при формулировании, внедрении и реализации публичной политики. С другой стороны, изменяется не только роль государства, но и сама система принятия публичных решений, когда помимо государства множество других акторов включается в политический процесс.
Теория сложных сетей
«Социальные сети много изучались в социальной науке. Основным признаком этих исследований является их ограничение скорее маленькими системами и частым рассмотрением сетей как статичных графов, чьими узлами являются индивиды, а связи представляют различные качественные социальные взаимодействия.В противоположность этому недавние методологические подходы, взятые из статистической физики, сосредоточены на больших сетях с поиском универсалий как в топологии веба, так и в динамике, управляющей их эволюцией. Эти объединенные теоретические и эмпирические результаты открыли неожиданные направления для исследования и богатство применений для многих отраслей — начиная от компьютеров и кончая биологией. В этом отношении три значимых результата, кажется, кристаллизованы: во-первых, большинство сетей имеют так называемое качество малого мира, которое означает, что среднее разделение между узлами является скорее маленьким, т.е. можно найти короткий путь по связям между большинством пар узлов. Во-вторых, реальные сети демонстрируют более высокую степень кластеризации, чем ожидалось для случайных сетей. Наконец, было обнаружено, что степень распределения содержит важную информацию о природе сети, ибо многие большие сети следуют безмасштабным законам распределения, что стимулировало изучение безмасштабных сетей.
В добавление к раскрытым порождающим качествам реальных сетей эти исследования сигнализировали о появлении нового набора инструментов моделирования, которые значительно повысили нашу способность описывать и моделировать сложные интерактивные системы».
Barabasi A. L., Jeong H., Neda Z., Ravasz E., Schubert A., Vicsek T. Evolution of the social network of scientific collaborations // Physica. 2002. A 311. P. 591.
Сложность является результатом самой реальности, т.е. принадлежит к объекту исследования. В этом отношении известно, что социальные системы представляют собой сложные системы, определяемые характером социальных отношений, множеством акторов, особенностью деятельности, открытостью социальных систем, историчностью и т.д. Но и процесс человеческого познания вносит элемент неопределенности в процесс и усложняет его, а также результаты. Выделяются пять принципов, которые нужно брать в расчет, когда изучаются сложные феномены:
- классические дихотомии являются концептуальными иллюзиями — дополнительность, т.е. при изучении сложных феноменов не разделение, а соединение является принципом исследования;
- мы не можем знать действительность во всех ее деталях — неопределенность, т.е. мы не можем знать, какой фактор приведет к изменению сложной системы;
- нет независимости исследователя от объекта изучения — проблема измерения, т.е. построить объективную измерительную технику вряд ли возможно; измеряя процессы и явления, мы вносим в их понимание определенную долю субъективизма, которая должна учитываться;
- действие на расстоянии — нелокальная причинность — существует и дополняет традиционное понимание причинности, т.е. результат какого-либо процесса или действия определяется не непосредственными причинами и факторами, а находящимися на расстоянии; в определенной мере это является результатом действия сетей тесного мира;
- мы способны участвовать в становлении реальности, в которой мы живем, — коллизия участия (конструктивизм), т.е. сложные феномены возникают в том числе и в результате активности человека, его конструктивной способности формировать свой мир.
Изучение сложных систем сначала в физике, биологии и компьютерных науках начинает проникать и в область общественных наук. Особое место эта проблема занимает в политической науке и, что для нас важно, — в изучении публичной политики. В этом отношении предсказуемым было то применение теории сложности в социальных науках, включая исследование политики, которое фокусировалось на нелинейности, нестабильности и неопределенности: «Политическая сфера является определенно нелинейной, где нестабильность и непредсказуемость являются внутренними и где причина и следствие часто загадочно смешиваются. Очевидный факт, что политические системы являются историческими и временными системами, также повышает потенциальную ценность применения теории сложности в социальных науках»4. Сетевой подход к публичной политике, как отмечалось ранее, основывается на этой философии сложности. Но и здесь особо выделяется раздел сложных социальных и политических сетей. Как писал Ричард Стейси, сложность «демонстрирует, что динамика сложных сетей взаимодействующих агентов определяется природой отношений в сетях. В общем, как только растут потоки информации/энергии, как только возрастает взаимосвязь между агентами и разнообразие самих агентов, динамика сетей меняется. Они переходят от повторяющейся, предсказуемой стабильности к случайности и дезинтеграции. На самом критическом уровне потоков информации/энергии, связанности и разнообразия проявляется динамика связанной нестабильности, т.е. одновременное присутствие стабильности и нестабильности, порядка и беспорядка. Именно при такой динамике на острие дезинтеграции могут вырасти новые формы взаимоотношений»5.
При использовании этого подхода восстанавливаются связи между управлением и политикой. Новый государственный менеджмент объявлял о своем безразличии к политике. Наоборот, подход с позиций политических сетей к государственному управлению проявляет интерес к политической сцене. «Политика и управление не могут быть разделены по различным причинам, включая потерю ясности в определении государственной службы и потерю согласия относительно того, кто уполномочен на подобные услуги», — пишет Рита Келли. Некоторые защитники нового государственного управления доказывают, что их подход, вероятно, включает больше ответственности (чем подход к управлению с позиции государственной бюрократии), так как он увеличивает надежду на то, чтобы индивид обладал большими полномочиями и имел больше нужды быть ответственным перед потребителем. «Даже если это само собой разумеется, тем не менее нам все еще нужно знать, — пишет Келли, — как новый государственный менеджмент отвечает на проблему, что граждане в демократической политии примут выбор, сделанный децентрализованным агентством, безродной организацией или аполитичным, ориентированным на эффективность и действенность менеджером? Открытая демократическая полития требует большего, чем удовлетворенных потребителей»6. Концепция политических сетей в этом отношении включает в рассмотрение широкий спектр политических проблем. Не случайно многими исследователями подчеркивается ее несомненная связь с политической наукой, а внутри нее с теорией демократического принятия политических решений и выработки политической линии. Концепция политических сетей меняет ракурс рассмотрения государства как агента политики:
- в противоположность идее доминирующей роли государства в выработке политики, при сетевом подходе государство и его институты являются хотя и важным, но лишь одним из акторов производства политических решений;
- в противоположность идее относительной независимости государства в политике, в концепции политических сетей государственные структуры рассматриваются в качестве «сцепленных» с другими агентами политики и вынуждены вступать в обмен своими ресурсами с ними;
- в противовес идее государственного управления как иерархически организованной системы, сетевой подход предлагает новый тип управления — «руководство» (governance), общая характеристика которого нашла выражение в формуле «управление без правительства» (governing without government) или «руководство без правительства» (governance without government).
Концепция сетевого взаимодействия в политике и публичном управлении первоначально базировалась на инструментально-рациональном описании процесса принятия решений сетевыми акторами, обменивающимися своими ресурсами. Рациональное поведение в сетях и институциональное закрепление сетевых практик общения в правилах и достигнутых договорных соглашениях первоначально описывалось как достаточное для жизнедеятельности сети и удовлетворения базовых интересов ее участников. Вместе с тем ученые, которые разрабатывали теорию политических сетей, включали в свои размышления морально-психологическое измерение управления и процесса производства политического решения. Это означало, что данная теория государственного управления близка к политической философии и ценностно ориентированному подходу. Как подчеркивает Таня Берцель, «есть много работ по политической сети, в которых признается, что идеи, верования, ценности и консенсуальное знание обладают объяснительной властью при изучении политической сети. Тем не менее критика рационалистических институционалистских подходов к политическим сетям пропускает фундаментальную позицию: идеи, верования, ценности, идентичность и доверие действительно не только имеют значение для политических сетей; они являются конструктивными для логики взаимодействия между членами сети»7. Общее моральное измерение поведения в сетях поставило перед исследователями вопрос о том, как оно достигается. Совместное понимание проблемы, доверие друг к другу, общие идеи и ценности и их выражение в определенных правилах сетевого поведения становятся предметами специального анализа.
Хотя понятие «институт» играет значительную роль в теории политических сетей, однако не институты, а связи и отношения составляют ключевой пункт рассмотрения:
«По-видимому, все аналитики теории сетей разделяют предпосылку, что завершенное объяснение для некоторых социальных феноменов требует знания взаимоотношений между системными акторами».
Фактически речь здесь идет о новом качестве институционального оформления сетевых практик взаимоотношений, подчиняющихся логике совместного действия. Эту тему разрабатывает Иоахим Блаттер в ряде своих работ. В частности, основываясь на идее Фрица Шарпа о четырех типах взаимодействий и соответственно институциональных структур («одностороннее действие» — «анархическая структура», «согласованный договор» — «сеть», «голосование по большинству» — «ассоциация», «иерархическое управление» — «организация»), он исследует такой тип институциональных структур, который базировался бы на «одностороннем действии» и «согласованном договоре». Такую институциональную структуру он связывает как раз с сетями и называет ее «свободно соединенными институтами». Сети часто и определяются через понятие «отношение», а не «институт».
«Сеть... состоит из акторов и отношений между ними, а также из определенных действий/ресурсов и зависимостей между ними», — пишут Х. Хакансон и Я. Йохансон.
Р. Родс подчеркивает значимость структурных отношений между политическими институтами в качестве решающего элемента политической сети, а не межперсональных отношений внутри институтов. Важно, однако, вновь подчеркнуть, что в сетевой теории акторы не могут рассматриваться отдельно от сетевых отношений, а сетевые отношения — отдельно от акторов. Существует единство одного и другого.
В теории сетей проблема эффективности управления часто рассматривается не в аспекте отношения «цели—средства», а в аспекте отношения «цели—процессы». Хотя и здесь оценка эффективности политических сетей, служащих удовлетворению каких-либо общественных потребностей, часто производится по качественным параметрам этого удовлетворения, однако политико-управленческие сети все же больше оцениваются по процессуальным параметрам, например, по трансакционным издержкам, т.е. по затратам на переговоры, на интеграцию и координацию своей деятельности. Тео Туунен демонстрирует это на уровне коллективного выбора и утверждает здесь значимость интегрированности и легитимности: «Ключевой пункт административных ценностей относится к качеству коллективного выбора или совместному выбору решения»12. Вместе с тем в последнее время подвергается сомнению то обстоятельство, что сетевое управление само по себе способно решить ряд проблем, связанных с распределительной политикой. Акцент на процессуальной стороне сетевого управления как фактора достижения целей оставляет в стороне вопрос о результате. Оказывается, что налаженные процессы координации и взаимодействия в управленческих сетях могут неоднозначно способствовать справедливому удовлетворению исходных интересов. Как показали Лоренс О’Туул и Кеннет Мейер на основе анализа сетевых структур управления в образовании в США, созданные в Техасе управленческие сети не являются нейтральными в политических вопросах и могут способствовать удовлетворению интересов наиболее привилегированной части участников, а не вести к равноправию в потреблении образовательных услуг. Отсюда они делают вывод о необходимости обратить внимание на политическую сторону сетевой модели управления:
«Управленческое формирование сети не является ни заменой политике, ни более чистой, а значит принятой, формой политической деятельности. Оно производит определенные виды структур и дилемм, на которые обществоведы уже указали».