Согласно ст. 6 БК межбюджетные трансферты — это средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ. Данное понятие законодательно закреплено в целях упорядочения регулирования перечислений между бюджетами разных уровней. Необходимо отметить, что с 1 января 2008 г. новой формой межбюджетных трансфертов стали перечисления бюджетам государственных внебюджетных фондов. Одновременно из числа межбюджетных трансфертов исключены бюджетные кредиты, но их правовое регулирование по-прежнему осуществляется гл. 16 БК.
Основными видами (формами) межбюджетных трансфертов являются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ или муниципальных образований, субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований, а также межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Дотация — это не оговариваемые целевым направлением бюджетные средства в твердо выраженной сумме, предоставляемые по решению законодательного (представительного) органа власти на основе юридического акта из бюджета одного уровня бюджетной системы в бюджет другого уровня.
Субсидия представляет собой бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Выделение субсидии предполагает долевое участие в финансировании государственных или муниципальных мероприятий. При этом право собственности на субвенционно финансируемый объект (проект, программу и т.п.) не изменяется.
Субвенция — это форма межбюджетных трансфертов, предоставляемая из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органами государственной власти субъектов РФ и (пли) органам местного самоуправления в установленном порядке.
Формы межбюджетных трансфертов зависят от уровня бюджета, из которого они предоставляются. Детально правовой режим дотаций, субвенций, субсидий и иных форм межбюджетных трансфертов установлен гл. 16 БК. Правовое регулирование межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов осуществляется на основании ст. 146 БК, согласно которой в бюджеты ПФР, ФСС, ФФОМС в числе прочих подлежат зачислению межбюджетные трансферты из федерального бюджета; в бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов обязательного медицинского страхования зачисляются межбюджетные трансферты из ФФОМС, а также межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ, передаваемые территориальным фондам обязательного медицинского страхования, в том числе поступления в качестве страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.
Названный фонд представляет собой совокупность дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Его общий объем определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на очередной финансовый год и плановый период определяется в порядке, установленном Правительством РФ.
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30.05.2006 «О бюджетной политике в 2007 году» отмечено, что «...при подготовке проекта федерального бюджета на очередной год необходимо проводить корректировку общего объема средств Фонда в случае, если по итогам отчетного года фактический уровень инфляции превысил прогнозный». Учитывая происходящие негативные процессы в экономике, в том числе инфляцию, объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ определяется путем умножения объема названного фонда, подлежащего утверждению на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).
Также в указанном акте обращено внимание на то, что «следует усовершенствовать методику распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации с тем, чтобы снизить иждивенческие настроения и повысить мотивацию регионов к развитию собственной налоговой базы. Это может быть достигнуто, в том числе, путем изменения порядка расчета указанных дотаций, имея в виду не предусматривать их сокращение в случае достижения субъектом Российской Федерации более высоких относительно среднероссийского уровня показателей социально-экономического развития».
Реализуя положения указанного Бюджетного послания Президента РФ, федеральный законодатель дополнил БК гарантией финансовой стабильности субъектов РФ, получающих дотации.
Одной из главных гарантий формирования доходной базы региональных бюджетов является закрепленная п. 1 ст. 131 БК обязанность федеральных органов государственной власти предусматривать в составе федерального бюджета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Распределяются такие дотации между субъектами РФ на основании единой методики, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с требованиями БК, что выступает отражением конституционного принципа равенства субъектов РФ. Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год.
Положения БК, гарантирующие субъектам РФ получение дотаций из федерального бюджета, закреплены и в Законе об организации законодательных и исполнительных органов, ст. 26.15 которого относит к собственным доходам субъекта РФ, в числе прочих, дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и ст. 26.18 которого устанавливает, что выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.
Аналогичные положения о включении дотаций из федерального бюджета в состав собственных доходов региональных бюджетов закрепляются в конституциях и уставах субъектов РФ (см., например, ст. 102 Устава (Основного Закона) Тамбовской области, принятого Тамбовской областной Думой 30 ноября 1994 г.).
Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ распределяются между субъектами РФ, расчетная бюджетная обеспеченность консолидированных бюджетов которых не превышает уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, определенного в качестве критерия предоставления указанных дотаций бюджетам субъектов РФ по методике, утверждаемой в соответствии с федеральным законом.
Гарантией соблюдения финансовых прав субъектов РФ является установленная п. 8 ст. 131 БК обязанность Минфина России до 1 августа текущего финансового года направить в исполнительные органы государственной власти субъектов РФ исходные данные для проведения расчетов распределения дотаций на выравнивание их бюджетной обеспеченности на очередной финансовый год и плановый период. До 20 августа текущего финансового года Минфин России обязан провести сверку указанных исходных данных с исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.
После 20 августа текущего финансового года внесение изменений в исходные данные для проведения расчетов распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на очередной финансовый год и плановый период не допускается.
Распределение дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.
В целях оперативного управления средствами федерального бюджета и учета социально-экономических особенностей субъектов РФ БК допускает утверждение на плановый период не распределенного между субъектами РФ объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ в размере не более 15% общего объема указанных дотаций, утвержденного на первый год планового периода, и не более 20% общего объема указанных дотаций, утвержденного на второй год планового периода.
Бюджетным кодексом установлен признак, при наличии которого субъекты РФ вправе получать дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ: финансовая поддержка предоставляется тем регионам, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. При этом не допускается использовать показатели фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показатели прогнозируемых доходов и расходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов РФ.
Однако БК допускает выделение из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ дотаций, отражающих отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Объем таких дотаций не может превышать 10% объема Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, а особенности их расчета определяются методикой распределения дотаций из этого фонда. Также БК допускает наличие особенностей в процедурах перечисления и (или) использования указанных дотаций, которые определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ (ст. 131 БК).
Субсидии бюджетам субъектов РФ предоставляются из Федерального фонда софинансирования расходов, который образуется в составе федерального бюджета. Такие межбюджетные трансферты могут выделяться на выравнивание обеспеченности субъектов РФ в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств.
Например, ст. 28 Закона о бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. предусматривает выделение субсидий из федерального бюджета для осуществления мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры, находящейся на территории наукограда Петергофа и являющейся муниципальной собственностью и собственностью города федерального значения Санкт-Петербурга; ст. 29 этого же Закона предусматривает выделение субсидии бюджету Сахалинской области на ликвидацию последствий землетрясения.
Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, критерии отбора субъектов РФ для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами РФ устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Например, постановлением Правительства РФ от 12.12.2007 № 859 утверждено Положение о предоставлении в 2008—2009 годах субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов. Названным постановлением установлено, что субсидии предусматриваются в составе федерального бюджета в целях активизации деятельности субъектов РФ (муниципальных образований) по финансовому оздоровлению, содействию реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулированию экономических реформ. Субсидии предоставляются субъектам РФ (муниципальным образованиям), определенным по результатам отбора и осуществившим программы реформирования региональных (муниципальных) финансов или их этапы.
Постановлением Правительства РФ от 31.12.2010 N-1203 утверждены Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ повышения эффективности буджетных расходов.
Бюджетный кодекс запрещает выделять субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на цели и (или) в соответствии с условиями, не предусмотренными федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Правительства РФ. Исключение составляют субсидии, предоставляемые субъектам РФ за счет резервных фондов Президента РФ, поскольку средства из этих фондов выдаются на возмещение непредвиденных расходов.
Распределяются субсидии бюджетам субъектов РФ на основе федеральных законов о федеральном бюджете и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ. Так, ст. 24 Закона о бюджете на 2010 г. и плановый период 2011 и 2012 гг. установлено, что предоставление субсидий за счет средств федерального бюджета на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, не включенных в федеральные целевые программы, осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.
При этом в целях оперативного управления средствами федерального бюджета ст. 132 БК допускается утверждение не распределенного между субъектами РФ объема субсидий в размере не более 5% общего объема соответствующей субсидии, утвержденного на первый год планового периода, и не более 10% общего объема указанной субсидии, утвержденного на второй год планового периода.
Одновременно БК допускает, что федеральным законом о федеральном бюджете отдельные виды межбюджетных трансфертов могут не распределяться между субъектами РФ.
В целях предоставления бюджету субъекта РФ субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов консолидированного бюджета субъекта РФ в составе федерального бюджета может быть образован Федеральный фонд софинансирования расходов.
Цели и условия предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.
Отбор субъектов РФ для предоставления указанных субсидий и их распределение между субъектами РФ осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.
Отбор инвестиционных проектов, федеральных целевых программ регионального развития для предоставления указанных субсидий и их распределение между субъектами РФ также осуществляются в порядке, установленном федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.
Распределение субсидий из фонда регионального развития между субъектами РФ утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.
Субвенции субъектам РФ предоставляются из Федерального фонда компенсаций, который образуется для этих целей в федеральном бюджете по правилам, установленным ст. 133 БК.
Распределяются субвенции между субъектами РФ в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством РФ на основании требований БК, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Так, п. 4 ст. 7 Закона о бюджете на 2010 г. и плановый период 2011 и 2012 гг. предусматривает, что субвенции, предусмотренные настоящим Законом, предоставляются в порядке, установленном Правительством РФ.
В отличие от других форм межбюджетньтх трансфертов предоставление субвенций характеризуется двумя особенностями: каждый вид субвенции распределяется на основании отдельной методики; разрабатываются и утверждаются такие методики Правительством РФ не только на основании БК, но и в силу предписаний федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ (например, Правительством РФ принято постановление от 30.12.2006 № 847 «О предоставлении субвенций из Федерального фонда компенсаций бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью»; постановлением Правительства РФ от 29.12.2006 № 838 утверждена Методика распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из Федерального фонда компенсаций для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации; постановлением Правительства РФ от 30.12.2009 № 1124 утверждена Методика предоставления в 2010 году субвенций на финансовое обеспечение оказания отдельным категориям граждан социальной услуги по дополнительной бесплатной медицинской помощи в части обеспечения необходимыми лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов.
Методики распределения субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета представляются Правительством РФ в составе документов и материалов, вносимых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
В целях своевременного составления проектов региональных бюджетов п. 5 ст. 133 БК установлено правило, согласно которому главные распорядители средств федерального бюджета до 1 августа текущего финансового года обязаны направить высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ методики распределения субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, а также исходные данные для проведения расчетов распределения названных субвенций и до 20 августа текущего финансового года должны провести сверку указанных исходных данных с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.
Внесение изменений в исходные данные для проведения расчетов распределения субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период после 20 августа текущего финансового года не допускается.
Дальнейшее движение средств Федерального фонда компенсаций осуществляется через образуемый в составе бюджета субъекта РФ региональный фонд компенсаций. Согласно ст. 140 БК последний служит целям финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Субвенции из регионального фонда компенсаций, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций, расходуются в порядке, установленном Правительством РФ.
В целях оперативного управления средствами федерального бюджета БК допускает утверждение не распределенной между субъектами РФ субвенции в объеме, не превышающем 5% общего объема соответствующей субвенции. Нераспределенная субвенция может быть распределена между субъектами РФ в процессе исполнения федерального бюджета в порядке, установленном Правительством РФ, но без изменения ее целевого направления. В отличие от порядка распределения иных форм межбюджетных трансфертов БК допускает выделение нераспределенной субвенции без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.
Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований, расходуются в порядке, установленном федеральными законами, принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ и (или) нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Бюджетный кодекс отдельно оговаривает право субъектов РФ предоставлять субвенции бюджетам муниципальных районов для предоставления их бюджетам поселений, входящих в их состав.
Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета распределяются между всеми субъектами РФ по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в субъектах РФ. Например, постановлением Правительства РФ от 12.08.2010 № 618 утверждена Методика определения общего объема средств, предусмотренных в федеральном бюджете в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения.
Поскольку выделение субвенций направлено на финансирование делегированных полномочий федерального уровня, а не на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов, то БК запрещает использовать при распределении субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета показатели, характеризующие собственные доходы бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов (если субвенции предоставляются для обеспечения отдельных расходных полномочий муниципальных образований).
Субвенции из Федерального фонда компенсаций распределяются между субъектами РФ пропорционально численности населения или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, оказывающих влияние на стоимость предоставления таких бюджетных услуг, и утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год по каждому субъекту РФ.
Формирование Федерального фонда компенсаций, распределение, перечисление и учет субвенций из этого фонда производятся в порядке, установленном БК. Примечательно, что органы государственной власти субъекта РФ несут ответственность за осуществление полномочий, указанных в п. 7 ст. 26.3 и ст. 26.5 Закона о принципах организации законодательных и исполнительных органов, в пределах субвенций из федерального бюджета, предоставленных на осуществление соответствующих полномочий.
Поскольку ст. 129 БК установлен открытый перечень межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, то бюджетам бюджетной системы РФ могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты.
Из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ межбюджетные трансферты, не являющиеся по своей юридической природе дотациями, субвенциями или субсидиями, могут быть предоставлены только в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Как показывает практика бюджетного законотворчества зарубежных государств, к «иным межбюджетным трансфертам» возможно отнести, например, бюджетные гранты, целевые средства на финансирование социально значимых мероприятий, программ и т.д. Подобные новации восприняты и БК, ст. 78 которого допускает предоставление из федерального бюджета субсидий и субвенций, в том числе на выделение грантов и оказание материальной поддержки, в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами.
Законом о принципах организации законодательных и исполнительных органов установлено, что «нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и (или) Правительства Российской Федерации может быть предусмотрено выделение за счет средств федерального бюджета грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей» (ст, 26.3.2).
Закон о бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. допускает выделение субъектам РФ субвенций на гранты в области науки, культуры, искусства и СМИ.
Перечень межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ (за исключением городов федерального значения), установлен в ст. 135 БК, согласно которой средства из региональных бюджетов предоставляются в форме:
• дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
• субсидий местным бюджетам;
• субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ.
Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются соответствующими законами этих субъектов РФ.
Перечень межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ, является открытым, поскольку БК допускает предоставление иных межбюджетньтх трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ.
Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ могут предоставляться в бюджеты всех уровней бюджетной системы (федеральный, региональные и местные бюджеты).
Правовое регулирование предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений осуществляется ст. 137 БК; дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) — ст. 138 БК; субсидий местным бюджетам — ст. 139 БК; субвенций местным бюджетам — ст. 140 БК; иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ —ст. 139.1 БК.
Субвенции местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ предоставляются на основании региональных законов, которые, согласно п. 3 ст. 85 БК, должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований и ежегодно вводиться в действие законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ при условии утверждения данным законом соответствующих субвенций местным бюджетам.
Региональное законотворчество по вопросам межбюджетных трансфертов осуществляется на основе положений БК. Например, установленные федеральным бюджетным законодательством формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ, корреспондируют целям регулирования межбюджетных отношений, закрепленным в законах субъектов РФ. Так, ст. 3 Областного закона Ростовской области от 22.10.2005 № 380-ЗС «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области» устанавливает, что регулирование межбюджетных отношений в Ростовской области осуществляется в целях:
• повышения обеспеченности местных бюджетов собственными доходами и создания стимулов для органов местного самоуправления муниципальных образований по наращиванию налогового потенциала путем установления единых для поселений, муниципальных районов и городских округов нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК и законодательством РФ и Ростовской области о налогах и сборах в областной бюджет;
• выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов;
• выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
• финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, Ростовской области, переданныхдля осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке;
• софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения;
• в иных целях согласно законодательству РФ и Ростовской области.
Закрепляя формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ, региональные законодатели используют метод дублирования федерального законодательства, дополняя новыми элементами «иные формы межбюджетных трансфертов».
Например, в ст. 4 названного Закона Ростовской области установлено, что межбюджетные трансферты из областного бюджета предоставляются в форме:
• дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов;
• субвенций местным бюджетам;
• субсидий местным бюджетам;
• иных межбюджетных трансфертов из областного бюджета, в том числе в форме дотаций, в пределах 10% общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из областного бюджета (за исключением субвенций).
Более развернутые формы межбюджетных трансфертов установлены ст. 4 Закона Московской области от 22.10.2010 № 123/2010-03 «О межбюджетных отношениях в Московской области».
Межбюджетные трансферты в Московской области предоставляются в формах:
• дотаций бюджетам муниципальных районов (городских округов) на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) из бюджета Московской области;
• дотаций бюджетам поселений на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета Московской области;
• дотаций бюджетам поселений на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района;
• субвенций местным бюджетам из бюджета Московской области на реализацию отдельных государственных полномочий Российской Федерации и Московской области;
• субвенций бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов на реализацию отдельных государственных полномочий Российской Федерации и Московской области за счет субвенций, передаваемых в бюджеты муниципальных районов из бюджета Московской области;
• субсидий местным бюджетам из бюджета Московской области, предоставляемых в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области, по вопросам местного значения, отнесенным в соответствии с законодательством РФ к полномочиям органов местного самоуправления;
• субсидий бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления поселений по вопросам местного значения, отнесенным в соответствии с законодательством РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений, за счет субвенций, передаваемых в бюджеты муниципальных районов Московской области из бюджета Московской области;
• субсидий, предоставляемых из местных бюджетов бюджету Московской области в случаях, установленных законодательством РФ, указанным выше Законом и законом Московской области о бюджете Московской области на очередной финансовый год;
• субсидий из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
• иных межбюджетных трансфертов бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов, в том числе на осуществление части полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов Московской области;
• иных межбюджетньтх трансфертов бюджетам муниципальных районов из бюджетов поселений, в том числе на осуществление части полномочий органов местного самоуправления поселений Московской области;
• иных межбюджетных трансфертов, в том числе в форме дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных образований Московской области и иных дотаций из бюджета Московской области и бюджетов муниципальных районов Московской области.
Городам федерального значения бюджетное законодательство предоставляет право самостоятельно определять формы, порядок и условия выделения межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из своих региональных бюджетов. Основным требованием является регламентирование таких межбюджетных трансфертов региональным законодательством.
Следовательно, в бюджетном законе субъекта РФ — города федерального значения должны быть установлены все существенные условия предоставления межбюджетных трансфертов, а также нормативно определен финансово-правовой механизм их выделения, возврата (для отдельных форм) и особенности финансового контроля за целевым использованием внутригородскими муниципальными образованиями полученных бюджетных средств. Вместе с тем правовое регулирование межбюджетных трансфертов в законодательстве города федерального значения не должно уменьшать гарантий финансовой самостоятельности и иных конституционных прав органов местного самоуправления внутригородских муниципальных.
Иные межбюджетные трансферты местным бюджетам могут устанавливаться только в случаях и порядке, предусмотренных законами субъектов РФ. Иными межбюджетными трансфертами могут быть различные формы финансовой помощи, в том числе дотации. Исключение составляют субвенции и субсидии. Дальнейшее регулирование предоставления иных межбюджетных трансфертов осуществляется принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ.
Субъекты РФ предусматривают различные виды иных межбюджетных трансфертов. Например, ст. 7 Закона Калининградской области от 04.10.2007 N- 174 «О межбюджетных отношениях» устанавливает, что «законом Калининградской области об областном бюджете могут быть предусмотрены дотации на обеспечение мер по дополнительной поддержке местных бюджетов. Указанные дотации распределяются Правительством Калининградской области»; ст. 29 Закона Республики Башкортостан от 03.11.2007 № 474-3 «О бюджете Республики Башкортостан на 2008 год» предусматривает, что иные межбюджетные трансферты бюджетам муниципальных районов и городских округов предоставляются в порядке, установленном Правительством Республики Башкортостан, на возмещение расходов, связанных с капитальным ремонтом объектов жилищно-коммунального хозяйства, переданных в муниципальную собственность.
Региональные фонды финансовой поддержки поселений формируются на основе тех же принципов, что и фонды финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований на федеральном уровне. Такой подход, обеспечивая простоту и прозрачность распределения дотаций между несколькими сотнями поселений, позволяет существенно сократить различия в бюджетной обеспеченности поселений, в том числе за счет установления замещающих полностью или частично указанные дотации дифференцированными по единой методике нормативами отчислений от НДФЛ.
Как отмечалось выше, правовое регулирование межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований должно осуществляться в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, согласно которой муниципальные образования, получающие финансовую помощь из бюджета субъекта РФ, должны иметь возможность проконтролировать методику ее расчета, полученные (рассчитанные) денежные суммы, сроки предоставления, а также возможность согласовать с субъектом РФ вопросы оказания финансовой помощи до принятия ежегодного закона субъекта РФ о региональном бюджете на очередной финансовый год. Данные требования корреспондируют п. б ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которым порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления (Постановление № 16-П).
Самостоятельными и наиболее многочисленными субъектами межбюджетных правоотношений являются муниципальные образования. Правоотношения такого вида складываются не только между муниципальными образованиями и субъектами РФ или самой Российской Федерацией, но и между муниципальными образованиями различных уровней. В настоящее время БК допускает перечисление межбюджетных трансфертов как из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ в местные бюджеты, так и наоборот: из местных бюджетов в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ.
Согласно ст. 142 БК межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме дотаций, субсидий и иных видов финансовых перечислений. Дотации и иные формы межбюджетных трансфертов имеют «нисходящее» направление, т.е. предоставляются из бюджета муниципального района в бюджеты поселений; субсидии из местных бюджетов, напротив, имеют «восходящее» направление, поскольку предоставляются из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов либо из местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ.
Дотации предоставляются из бюджетов муниципальных районов в бюджеты поселений с целью выравнивания бюджетной обеспеченности последних. Осуществляемое на основе ст. 137 БК из региональных фондов финансовой поддержки поселений подушевое выравнивание не учитывает различия в налоговом потенциале и расходных потребностях муниципальных образований и не может обеспечить достаточного выравнивания бюджетной обеспеченности поселений. Поэтому в дополнение к региональному фонду финансовой поддержки поселений ст. 142.1 БК предусмотрено создание аналогичных фондов в составе бюджетов муниципальных районов. Дотации данных фондов должны распределяться по более сложной методике, устанавливаемой в соответствии с едиными принципами законами субъектов РФ. Сочетание регионального и районных фондов финансовой поддержки поселений, с одной стороны, создает гарантии независимости бюджетов поселений и, с другой стороны, позволяет проводить в рамках единых методик достаточно точное выравнивание их бюджетной обеспеченности. При этом органам государственной власти субъектов РФ предоставляется право делегировать свои полномочия по расчету и предоставлению подушевых дотаций поселениям (а также по установлению замещающих их нормативов отчислений от НДФЛ) органам местного самоуправления муниципальных районов, что позволяет существенно упростить администрирование финансовой помощи местным бюджетам.
Следующей формой межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, выступают субсидии.
Бюджетный кодекс предусматривает два вида субсидий: во-первых, субсидии, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера; во-вторых, субсидии, перечисляемые в бюджеты субъектов РФ для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
Перечисления из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на осуществление межмуниципальных функций подробно регламентируются ст. 142.3 БК. Данные субсидии применяются только в тех муниципальных районах, представительные органы которых формируются делегированием представителей органов местного самоуправления поселений, что соответствует принципу «обслуживания» поселений и тем самым повышает эффективность совместного использования бюджетных ресурсов территории.
Перечисления из местных бюджетов в региональные фонды финансовой поддержки поселений из муниципальных районов осуществляются в случае, если в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта РФ. Такие субсидии получили название «отрицательные трансферты». Они направлены на сокращение необоснованных различий в бюджетной обеспеченности в условиях закрепления за местными бюджетами крупных местных налогов и (или) отчислений от федеральных и региональных налогов по единым нормативам.
Порядок расчета указанных субсидий, способы перечисления и адресаты зачисления достаточно полно определены в ст. 142.2 БК, однако на уровне законодательства субъектов РФ дополнительное правовое регулирование таких межбюджетных трансфертов осуществляется в пределах компетенции субъектов РФ. Их расчет должен проводиться по единой методике, утверждаемой законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК, основным из которых является недопустимость изъятия более чем 50% «условно-избыточных» налоговых доходов. Субъекты РФ не вправе уменьшать установленных гарантий финансовых прав муниципальных образований.
Правовое регулирование порядка предоставления субсидий из местных бюджетов субъекту РФ осуществляется региональным бюджетным законом «общего» назначения (законом субъекта РФ о бюджетном устройстве и бюджетном процессе или бюджетным кодексом соответствующего субъекта), в котором устанавливается принципиальная возможность субъекта РФ использовать подобный метод бюджетного регулирования, а также порядок расчета и перечисления указанных субсидий. Объем субсидий, подлежащих перечислению из местных бюджетов в бюджет субъекта РФ, утверждается законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год. На основании положений закона о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования предусматривают в своем бюджете указанные субсидии и обеспечивают их перечисление в бюджет субъекта РФ.
Бюджетный кодекс содержит гарантии финансовых прав субъектов РФ, устанавливая, что в случае невыполнения органами местного самоуправления требований регионального законодательства о предоставлении субсидий из местного бюджета бюджету субъекта РФ региональным законом вводится снижение для данного муниципального образования нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (за исключением местных налогов), до уровня, обеспечивающего поступление в бюджет субъекта РФ средств в размере указанной субсидии, а в случае их недостаточности — централизация части доходов от местных налогов в пределах, не превышающих размера указанной субсидии.
Снижение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, нормативно обеспечивается посредством приостановления действия нормы закона субъекта РФ о региональном бюджете на очередной финансовый год, устанавливающей нормативы федеральных и региональных налогов в целях межбюджетного регулирования.
Перечень форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, остается открытым, поскольку БК допускает наличие иных видов межбюджетных перечислений.
Бюджетный кодекс устанавливает единственное условие, при соблюдении которого из местных бюджетов выделяются межбюджетные трансферты, и распространяется данное условие только на органы местного самоуправления поселений — получателей бюджетных дотаций или субсидий. Межбюджетные трансферты из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления поселений бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах.
В целях реализации принципа адресности и целевого характера использования средств федерального бюджета Счетная палата РФ и Росфиннадзор вправе проводить проверки региональных и муниципальных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета.
Контроль за обоснованным использованием межбюджетных трансфертов, выделенных из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты, осуществляется финансово-контрольными органами субъектов РФ.