Правовые основы межбюджетных отношений в РФ

Правовые основы регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации заложены прежде всего в Конституции РФ, БК и НК.

Вопросы межбюджетного регулирования на субнациональном уровне также регулируются Федеральными законами от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Межбюджетные отношения — взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Само понятие бюджетного федерализма законодательно не закреплено. По существу, бюджетный федерализм представляет собой общие принципы и механизмы бюджетного устройства в федеративном государстве. Сущность бюджетного федерализма заключается в построении бюджетных отношений на основе принципов, которые позволяют в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы федерации с интересами ее субъектов и органов местного самоуправления. Концепция бюджетного федерализма направлена, прежде всего, на реализацию конституционных прав граждан на получение определенного объема социальных услуг на всей территории РФ.

В своей книге «Бюджетная реформа в России. От управления затратами к управлению результатами» один из авторов Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. А. М. Лавров выделяет следующие основные принципы бюджетного федерализма:

• равноправие субъектов РФ в их налоговых и бюджетных взаимоотношениях с федеральным центром;
• самостоятельность бюджетов разных уровней;
• законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между органами власти и управления разных уровней;
• соответствие финансовых ресурсов каждого уровня бюджетной системы закрепленным за ним функциям;
• основанные на объективных критериях механизмы предоставления регионам финансовой помощи и территориального перераспределения бюджетных ресурсов;
• наличие оговоренных в законодательстве требований и процедур по поиску взаимоприемлемых решений по налоговым и бюджетным вопросам.

Таким образом, основная идея бюджетного федерализма состоит в законодательном закреплении принципов сбалансированного разграничения расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы.

На это указывают и принципы бюджетной системы РФ, закрепленные в БК, такие как:

1. принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ;
2. принцип самостоятельности бюджетов;
3. принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.

Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы подразумевает необходимость четкого разделения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления по формированию доходов собственных бюджетов, а также по установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

При этом принцип самостоятельности бюджетов означает не только права органов государственной власти и местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, но и обязывает их к его выполнению.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований тесно связан с двумя предыдущими принципами, так как подразумевает разграничение расходных полномочий между бюджетами бюджетной системы, закрепление за ними доходных источников, а также определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями БК.

Эффективная и справедливая система межбюджетных отношений в том числе и прежде всего должна предусматривать:

• законодательно закрепленные, основанные на единых принципах, стабильные и предсказуемые финансовые взаимоотношения между центральными, региональными и местными органами власти;
• сбалансированное и взаимоувязанное разграничение между уровнями бюджетной системы расходных обязательств и доходов;
• возможность и заинтересованность для субнациональных властей самостоятельно формировать свои бюджетные расходы и доходы исходя из интересов и предпочтений региональных (местных) сообществ (бюджетно-налоговую автономию);
• объективную, формализованную и прозрачную систему бюджетного выравнивания;
• наличие стимулов для повышения эффективности управления субнациональными финансами и, при необходимости, санкций, обеспечивающих соблюдение финансовой дисциплины и законодательно установленных требований.

Эффективная система межбюджетных отношений сочетает в себе действие двух механизмов бюджетного выравнивания — вертикального и горизонтального.

Механизм вертикального бюджетного выравнивания предполагает:

1. закрепление за каждым уровнем бюджетной системы финансирования конкретных видов расходов, основанного на разделении предметов ведения между уровнями власти;
2. разграничение ответственности между уровнями власти;
3. закрепление на долгосрочной основе за каждым уровнем бюджетной системы соответствующих доходных источников.

Соответственно, главной целью вертикального бюджетного выравнивания является достижение сбалансированности доходов и расходов каждого из уровней бюджетной системы. Таким образом, система эффективных межбюджетных отношений, основанная на принципах бюджетного федерализма, прежде всего, базируется на двух основных аспектах:

• разграничении расходных полномочий и ответственности между бюджетами бюджетной системы;
• закреплении за бюджетами всех уровней бюджетной системы доходных источников, необходимых для исполнения расходных обязательств.

При этом само понятие «расходные полномочия» включает в себя:

• нормативно-правовое регулирование бюджетных расходов;
• обеспечение их финансовыми средствами;
• непосредственно осуществление финансирования (предоставления) общественных услуг.

В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. были определены следующие критерии разграничения расходных полномочий между властями разных уровней:

1. субсидиарность (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг);
2. территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);
3. внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);
4. эффект территориальной дифференциации (чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);
5. эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств).

В основы разграничения расходных полномочий между бюджетами заложены положения Конституции РФ, которая предусматривает разграничение предметов ведения и полномочия органов всех уровней власти.

Конституция РФ является первым и основным документом, регламентирующим разграничение бюджетных полномочий между федеральным центром, субъектами РФ и органами местного самоуправления. Однако она устанавливает лишь общие принципы разграничения предметов ведения межу властями разных уровней, не определяя при этом финансовые основы выполнения ими возложенных функций. Более конкретно сфера полномочий региональных и местных властей, а также экономические основы их функционирования регламентированы следующими федеральными законами.

Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ закреплены общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ. Указанным Законом определен закрытый перечень вопросов, решение которых относится к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств собственного бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета). Например, к таким вопросам относятся:

• поддержка сельскохозяйственного производства;
• строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального назначения;
• сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия;
• организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение).

Вместе с тем осуществление таких полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами.

Финансовое обеспечение полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ осуществляется за счет средств собственных бюджетов.

Финансовые основы деятельности органов местного самоуправления закреплены в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ, которым определен перечень вопросов местного значения для поселений, муниципальных районов и городских округов, а также установлены полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Так, к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов относится формирование, утверждение, исполнение бюджета соответствующего муниципального образования и контроль за исполнением данного бюджета, а также владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения и т.д.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. При этом как федеральный бюджет, так и бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований предназначены для исполнения расходных обязательств соответствующего уровня бюджетной системы РФ (подробнее см. разд. 4 учебника). Порядок возникновения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований изложен в БК.

Ключевая задача межбюджетного регулирования заключается не только в предоставлении органам власти субъектов и местного самоуправления расходных полномочий, но и обеспечения их необходимыми финансовыми ресурсами, потому что до тех пор, пока региональные и местные власти не обладают законодательно установленной налогово-бюджетной автономией, они не будут заинтересованы в эффективном и прозрачном управлении общественными финансами и проведении структурных реформ. Данная задача решается посредством разграничения налоговых полномочий и доходных источников между уровнями власти.

Конституцией РФ определено, что установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Вместе с тем полномочиями в области налогообложения обладают и органы местного самоуправления.

Основы разграничения налоговых полномочий всех уровней власти регламентированы НК. Так, федеральные налоги и сборы устанавливаются и вводятся в действии только НК. Региональные налоги устанавливаются НК, вводятся в действие и прекращают действовать на территории субъектов РФ в соответствии с НК и законами субъектов РФ о налогах.

При установлении региональных налогов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены НК, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, а также налоговые льготы, основания и порядок их применения.

В свою очередь, местные налоги устанавливаются НК и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах, вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с НК и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах.

Наряду с этим Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения, муниципального района и городского округа отнесены полномочия по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов соответствующего муниципального образования.

Разграничение налоговых полномочий и доходных источников между органами власти разных уровней в соответствии с концепцией бюджетного федерализма должно базироваться на следующих принципах:

• стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов, обеспечивающего заинтересованность органов власти субъектов и местного самоуправления в формировании благоприятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала соответствующих территорий;
• собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;
• налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы и муниципальные образования;
• разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами и муниципальными образованиями) бюджетное выравнивание;
• каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа или уровня муниципального образования) отчислений от налогов, поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня (при одновременном упорядочивании бюджетного устройства субъектов Российской Федерации и механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований);
• часть доходов от регулирующих налогов может (в установленных федеральным законодательством случаях — должна) распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т.д.), учитывающих региональные и местные особенности.

При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться следующие критерии:

1. стабильность: чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;
2. экономическая эффективность: за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;
3. территориальная мобильность налоговой базы: чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);
4. равномерность размещения налоговой базы: чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);
5. социальная справедливость: налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть в основном закреплены за федеральным уровнем власти;
6. бюджетная ответственность: сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирующий соответствующие услуги.

Нормативы зачисления налоговых и неналоговых доходов в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты законодательно закреплены на долгосрочной основе в БК.

Следует отметить, что до внесения изменений в БК, вступивших в силу с 1 января 2008 г., нормативы распределения между бюджетами бюджетной системы РФ отдельных видов доходов (доходов от сдачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, штрафов за нарушение законодательства РФ) ежегодно утверждались федеральным законом о федеральном бюджете. В настоящее время федеральные налоги и сборы, региональные и местные налоги, иные платежи, являющиеся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы РФ, зачисляются на счета органов Казначейства России для их последующего распределения в соответствии с законодательно установленными нормативами. Ранее данная норма ежегодно содержалась в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год.

Однако регулирование межбюджетных отношений усложняется в связи с тем, что законодательством РФ предусмотрена возможность передачи ряда полномочий Российской Федерации для осуществления органам власти субъектов РФ, а на региональном уровне — передача отдельных полномочий как Российской Федерации, так и субъектов РФ для осуществления органам власти муниципальных образований. Так, Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ установлено, что полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами. При этом финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов РФ, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов РФ, обязательно должны содержать положения, определяющие способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов РФ для осуществления соответствующих полномочий. Такими законами являются Федеральные законы от 31.12.2005 № 199-ФЗ, от 29.12.2006 № 258-ФЗ, от 18.10.2007 № 230-ФЗ, которыми регулируется передача полномочий Российской Федерации субъектам РФ и в отдельных случаях органам местного самоуправления. Так, например, Федеральным законом от 29.12.2006 № 258-ФЗ среди полномочий Российской Федерации, переданных на уровень субъектов РФ, были следующие:

• в области образования (осуществление контроля качества образования, лицензирование и государственная аккредитация образовательных учреждений, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования расположенными на территории субъекта Российской Федерации образовательными учреждениями);
• в области охраны здоровья граждан (осуществление контроля за соответствием качества оказываемой медицинской помощи установленным федеральным стандартам в сфере здравоохранения, а также лицензирование отдельных видов медицинской и фармацевтической деятельности);
• полномочия в области охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов.

Вместе с тем полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, могут передаваться законами субъекта РФ органам местного самоуправления, если такое право предоставлено им федеральными законами.

Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ также предусмотрен механизм передачи отдельных государственных полномочий на местный уровень.

Законами субъекта РФ в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта РФ по решению вопросов с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, являются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. При этом органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Разработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в сфере разграничения полномочий между уровнями власти занимается Минрегион России.

В соответствии с Положением о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26.01.2005 № 40, в сферу полномочий Минрегиона России, в частности, входит:

• функции по предоставлению государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда РФ;
• согласование федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ в части, касающейся комплексного территориального развития;
• осуществление прав государственного заказчика (государственного заказчика-координатора) федеральных целевых программ, связанных с экономическим развитием субъектов РФ и муниципальных образований;
• разработка и согласование методик выделения средств государственной поддержки субъектам РФ и муниципальным образованиям и внесение их в Правительство РФ на утверждение;
• функции главного распорядителя бюджетных средств в отношении субсидий на развитие социальной и инженерной инфраструктуры субъектов РФ и муниципальных образований;
• мониторинг предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, достижения федеральными органами исполнительной власти — субъектами бюджетного планирования значений целевых показателей результативности предоставления субсидий и ведение реестра субсидий.

Для целей регулирования процесса разграничения расходных полномочий между уровнями власти необходимо не только закрепление доходных источников за соответствующими бюджетами, но и создание специальных механизмов бюджетного выравнивания посредством предоставления различных видов финансовой помощи регионам и муниципальным образованиям.

Таким образом, происходит реализация механизма горизонтального бюджетного выравнивания, целью которого является обеспечение единого уровня реализации конституционных прав граждан на получение определенного объема социальных услуг посредством предоставления финансовой помощи из федерального бюджета нижестоящим бюджетам.

Выводы

Межбюджетные отношения представляют собой взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Правовые основы регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации регулируются, прежде всего, Конституцией РФ, БК и НК. Вопросы межбюджетного регулирования на уровне субъектов РФ и муниципальных образований также регулируются Федеральными законами от 06Л0.1999 № 184-ФЗ и от 06.10,2003 № 131-ФЗ.

Бюджетный федерализм представляет собой общие принципы и механизмы бюджетного устройства в федеративном государстве. Его сущность заключается в построении бюджетных отношений на основе принципов, которые позволяют в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы федерации с интересами ее субъектов и органов местного самоуправления. Эффективная система межбюджетных отношений сочетает в себе действие двух механизмов бюджетного выравнивания — вертикального и горизонтального. Главной целью вертикального бюджетного выравнивания является достижение сбалансированности доходов и расходов каждого из уровней бюджетной системы. Для целей регулирования процесса разграничения расходных полномочий между уровнями власти необходимо не только закрепление доходных источников за соответствующими бюджетами, но и создание специальных механизмов бюджетного выравнивания посредством предоставления различных видов финансовой помощи регионам и муниципальным образованиям. Таким образом происходит реализация механизма горизонтального бюджетного выравнивания, целью которого является обеспечение единого уровня реализации конституционных прав граждан на получение определенного объема социальных услуг посредством предоставления финансовой помощи из федерального бюджета нижестоящим бюджетам. Сам механизм предоставления финансовой помощи регионам является одним из методов горизонтального бюджетного выравнивания.