Оценка государственной политики

Оценка публичных политик традиционно рассматривается как последний этап, который замыкает политический цикл, или, скорее, как фаза, дающая толчок новому процессу. Хотя оценка формально может быть представлена как самостоятельный этап в цикле какой-либо политики, она тем, не менее не может быть ограничена операцией ех post, производимой всегда после фазы исполнения. Оценочное действие может сопровождать административное исполнение (сопутствующая оценка) или даже предшествовать принятию законов (оценка ех ante).

Оценка - предмет многозначный, опирающийся на практический опыт, когда применяются различные подходы социальных наук. Междисциплинарные методы и техники оценки заимствуются у социологии, у экономических и политических наук, у психологии и т. д. Привлечение столь многих дисциплин отчасти объясняет, почему в группы по оценке приглашаются разные специалисты. И здесь политологи отнюдь не обладают монополией, даже если - с тех пор как стали популярны новаторские исследования реализации публичных политик - заказчики и отдают предпочтение оценкам политологов и социологов, чтобы получить исследования, раскрывающие результаты публичных политик и условия, в которых они достигнуты. Похоже, что во Франции после временного увлечения оценка перестала быть преимущественным предметом изучения, в отличие от других стран (Великобритании, Швейцарии и т. д.).

По традиции осуществлением публичных политик занимается администрация. Нередко случается, что при этом возникает расхождение между законодательно оформленной программой и ее реализацией. Задача оценки - определить возможные расхождения, объяснить их и предложить меры по устранению дефектов в осуществлении публичной политики или же в ее концепции.

В практическом плане оценка позволяет наглядно отслеживать реализацию политик и контролировать последствия. С символической точки зрения она призвана создавать у граждан образ системы государственного управления, действия которой рационально выверены, а для чиновников - стимул придавать большее значение тому, как оценивают их работу потребители.

Для некоторых исследователей «оценка несовместима ни с нейтральностью, ни с безразличием. Это не просто мнение эксперта, с которым можно соглашаться или не соглашаться». Она, напротив, должна сплачивать в общем волевом усилии администраторов системы государственного управления, лиц, принимающих политическое решение, и экспертов. Итак, разнообразный подход к оценке основан главным образом на признании роли акторов, вовлеченных в осуществление данной политики, и на установлении отношений между ними в коллективе, осуществляющем оценку. При таком подходе оценка выступает как инструмент помощи при реализации социально полезного проекта и осуществляет связь между политическими требованиями и техническими условиями исполнения.

Оценить какую-либо публичную политику означает измерить ее результаты и последствия и в соответствии с четкими критериями вынести веское суждение, независимо от того, является эффект предсказуемым или непредвиденным, прямым или косвенным, краткосрочным или длительным и т. д. Всякая оценка, следовательно, исходит из двойной задачи:

  • во-первых, она требует методичных, прозрачных и проверяемых повтором действий. Главная трудность состоит здесь в том, чтобы аналитически и практически отделить последствия, которые следуют из самой политики, от действия внешних факторов, которые не могут контролироваться акторами данной политики;
  • во-вторых, всякая оценка является частью процесса суждения о действиях государственных органов управления и потому представляет собой политическую проблему.

Определение задач оценки, выбор критериев, по которым она производится, стратегии политической валоризации рекомендаций оценщиков - таковы ее главные аспекты. Оценка всегда находится в поле напряжения между количественными измерениями и качественным суждением, между рациональным управлением и демократической дискуссией1.

Субъект, проводящий оценку, аналитически выстраивает и на практике проверяет модель причинности, позволяющей установить допустимые отношения между характером коллективной проблемы, которую предстоит решить, целями, намеченными политикой, результатами исполнения, осуществляемого соответствующими администрациями, изменениями в поведении групп, затрагиваемых инструментами реализации, и долгосрочными последствиями реализации для конечных выгодоприобретателей. Всякая модель причинности является нормативным отображением действия данной политики. Проверка правильности политики происходит на уровне эмпирического анализа хода ее осуществления и полученных результатов.

Такое понимание необходимо также для того, чтобы сформулировать практические рекомендации, исходящие из реальных действий по осуществлению политической программы. Оценщик должен установить, в каком месте цепь причинности оказалась прерванной, где логика политического публичного действия дала сбой, и предложить на этом основании необходимые коррективы, исполнимые и действенные, опирающиеся на выводы из эмпирических замеров, чтобы с помощью правильно выбранных стимулов изменить поведение точно определенных акторов.

Чтобы вынести компетентное суждение, субъект процесса оценки должен сравнить то, «что есть», с тем, «что должно было бы быть». Оценка такого типа включает использование нескольких критериев:

  • критерий обоснованности опирается - на сопоставление целей политики с весомостью публичной проблемы, которую требуется разрешить. Политику можно считать обоснованной, если ее цели соответствуют характеру проблемы и ее временным и социопространственным параметрам;
  • критерий результативности - применяется при сравнении результатов политики с намечавшимися целями. Благодаря ему устанавливается связь между ожидавшимися и реально достигнутыми результатами. Чтобы измерить результативность, оценщик обычно обращается к целям, ясно сформулированным, иногда даже в количественном выражении. Однако в политическом процессе обсуждаемые цели часто бывают невнятными, неясными, лишенными количественных и временных характеристик. Поэтому применение критерия эффективности требует кропотливой работы по установлению целей очевидных и неявных, объявленных и необъявленных;
  • критерий эффективности - используется при анализе отношения между вложенными ресурсами и результатами политики Соотношение «затраты-выгоды» выражает в прямой денежной форме стоимость инструмента и полученный результат. Соотношение «стоимость-отдача» позволяет сравнить различные способы действия для достижения поставленной цели. Субъект процесса оценки задается вопросом, можно ли было достичь тех же результатов при меньших затратах или при тех же затратах получить лучший результат;
  • критерий экономии - исходит из той же логики, но его применение ограничивается оценкой исполнения. Он сравнивает вложенные ресурсы с результатами административной деятельности. Такая оценка, касающаяся скорее менеджмента, фактически сосредоточена на внутреннем функционировании государственных учреждений, а не на результатах политики.

Осуществление оценки способствует партнерскому сотрудничеству между публичными и/или частными акторами, которые без этого, может быть, и не встретились бы. Определение этих акторов основывается на классическом треугольнике, который связывает заказчиков, оценщиков и тех, чья работа оценивается. При этом можно констатировать отсутствие ясного и очевидного распределения ролей между различными категориями акторов.

Заказчик. Заказ является исходной точкой и основанием для оценочного проекта, который формализует мандат на оценку. На практике заказчиком выступает властная политико-административная инстанция, как правило, формулирующая вопросы, на которые оценка должна дать ответы.

Политический импульс в начале процесса - условие необходимое, но недостаточное для того, чтобы результаты и рекомендации, полученные с помощью оценки, были использованы. Депутаты, избранные в результате голосования, обычно относятся к оценке сдержанно, потому что подозревают, что она отнимает у них власть политического контроля, хотя и дает им дополнительную информацию.

Оценщик и его разные роли. Оценщиком может считаться лицо, составляющее итоговый отчет. В этом случае он должен обладать необходимой легитимностью для вынесения авторитетного суждения. При этом могут быть рассмотрены три случая:

  1. административные оценки могут быть внешними и внутренними, в зависимости от связей, существующих между оценщиком и службами, на которые обращено расследование. Внутренняя оценка, проводимая группами, зависящими, например, от министерства, может рассматриваться как самооценка. Внешняя оценка может осуществляться чиновниками- специалистами, напрямую не зависящими от администрации, которой поручена реализация данной политики, либо чиновниками специальных контролирующих органов;
  2. академические исследования в области оценки публичных политик должны противостоять тенденции к специализации (по секторам и по методам оценки), т. е. недостаточному обобщению, и к завышенной научной оценке полученных результатов по причине тесной и даже удушающей зависимости от публичного заказа. По этому поводу Винсент Спенлехау замечает, что «именно научность главным образом обеспечивает работе по оценке ее влияние на публичные политики и, в более широком плане, - на ход и содержание публичной дискуссии». Именно так ученые могут дать гарантию научной строгости оценкам, сделанным с их участием. Однако один из центральных вопросов при этом: осуществляет ли такой оценщик подлинную оценку или проводит научное исследование?
  3. оценка может также проводиться частными консультантами. Во многих странах эта категория оценщиков выступает как наиболее активная в силу ее потребности быть на виду и завоевывать признание для получения новых заказов. Для консультантов оценка - это активно расширяющийся рынок.

Консалтинговые фирмы бывают широкого профиля и узкой специализации. Назначение первых - помогать частным предприятиям и публичным организациям наращивать их эффективность, повышать конкурентоспособность на рынке и улучшать качество персонала. Параллельно они позиционируют себя на рынке оценок, применяя выработанные ими схемы к частным случаям и используя официальные и часто весьма престижные заказы со стороны министерств и др. для своего продвижения на рынке услуг.

Консалтинговые фирмы узкой специализации менее многочисленны и занимаются исключительно оценкой публичных политик как на этапе их формирования и поддержки проекта, так и на стадии реализации мандата.

Оцениваемый. Коротко говоря, мы могли бы утверждать, что «всякий гражданин является потенциально оцениваемым» по той причине, что индивидуально или в группе мы ежедневно оказываемся объектами публичной деятельности. Однако категория «оцениваемых» упоминается очень редко в период осуществления оценки. Тем не менее, молчаливое большинство является неистощимым источником необходимой, хотя и недостаточной информации, которая могла бы стать исходным пунктом оценки при условии выхода за пределы простого опроса по принципу «доволен не доволен?» Осуществление оценки «снизу» как процесс коллективного обучения, направленный на улучшение работы административных органов и на коррекцию публичных политик, должно, по нашему мнению, поощряться. Такая, учитывающая критерии потребителей оценка помогает устранению односторонности в процессе принятия политических решений. Этот оценочный подход, который иногда называют спонтанным, имеет общие черты с плюралистической концепцией. Отличается же он от нее тем, что придает оценочному измерению значение неотъемлемой составляющей публичной деятельности, в то время как плюралистическая концепция скорее рассматривает оценку как деятельность в себе и, следовательно, обособленную.

Поскольку экспертиза - это феномен, в очень большой степени зависящий от государства, то неудивительно, что процесс «опустошения» государства - hollowoing out the state, по выражению Родерика Родса, -идущий во многих странах, а именно передача его полномочий на транснациональный уровень, местному самоуправлению и в сферу рыночных отношений (через приватизацию и контрактацию), способствовал появлению новых сфер и рынков экспертизы. Если «общественная экспертиза» может служить примером этого на местном уровне, то развитие «экспертных сообществ» - проявление того же процесса на арене международной. Поэтому понятие экспертного сообщества все чаще встречается в работах о транснационализации и трансфертах публичных политик. Такие сообщества состоят, как правило, из сети экспертов, которые разделяют общие ценности, аналитические рамки и подходы к разрешению проблем. Они создаются акторами, тяготеющими к международным организациям (ОЭСР, Всемирный банк и т. п.), но сохраняющими при этом тесный контакт с национальными правительствами. А сами эксперты могут быть как публичными (университетские ученые), так и частными (консультанты). Примером частной сферы является участие крупнейших международных корпораций в совете по менеджменту, распространяющему идеи и практику «нового публичного менеджмента». Этот пример интересен тем, что свидетельствует о признании связующего и глубоко социального и политического значения экспертизы, учитывая, что консультантов часто называют «наемниками» (hired guns) или квазиэкспертами, их экспертизы подвергаются сомнению. В этих условиях обращение государства к услугам консультантов служит не только легитимации практик управления, заимствованных у делового мира, но и публичному признанию экспертного мнения консультантов, что используется консалтинговыми фирмами для коммерческой рекламы их профессиональной компетенции.

Подлинное осмысление места экспертизы в процессах управления началось после того, как стало расширяться поле исследования публичных политик и по мере накопления знаний о том, как происходит их формирование. На смену «незримой экспертизе», подчиненной политической власти как выразительнице общего интереса, в настоящее время приходит понимание экспертизы как инструмента различных корпораций; при этом универсализм экспертизы уступает место партикуляризму advocacy. Между этими двумя крайними позициями располагается понимание экспертизы как работы по обобщению позиций и организации дискуссий. Среди подходов, менее сосредоточенных на вопросах демократии и технократии, экспертиза мыслится под углом зрения обучения, а также распространения и трансферта публичных политик.

Источник: 
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И. Грибанова, С.Н. Большаков, Ю.М. Большакова; под ред. Г.И. Грибановой. - СПб.: ЛГУ им. А.С. Пушкина, 2019.
Материалы по теме
Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) как инструмент государственной политики
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Международная политика государства
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции и проблемы...
Соотношение политики и государственного менеджмента
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции и проблемы...
Политика и государственное управление
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции и проблемы...
Научно-техническая политика государства
Пусько В.С. (ред.) - Политология. Учебное пособие - 2014
Политология государственного управления и политики
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции и проблемы...
Сущность государственной политики
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции и проблемы...
Новый публичный менеджмент и окно возможностей государственной политики
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Оставить комментарий