Новый публичный менеджмент и окно возможностей государственной политики

Проблема реформирования администрации так же стара, как и сама администрация, но размах последствия реформ, ведущихся в этой сфере на протяжении последних десятилетий, исключителен. Современные реформы обычно объединяют определением New public management, «новый публичный менеджмент» (NPM), используемым с 1980-х гг., для описания совокупности перемен и публичном секторе, восходящих к концу 1970-х гг.

Хотя за этим выражением скрывается весьма разнообразное содержание, различные концепции NPM образуют идеологию эффективного управления публичным сектором. Вероятно, элемент, объединяющий их в наибольшей степени, это решающее значение управления процессами в публичной сфере, а не ее администрирование в традиционном толковании. Кроме того, согласно NPM значительная часть ответственности за результаты публичного управления и эффективного управления вообще лежит на менеджерах в большей степени, чем па политических лидерах. NPM основывается также на убеждении, что наилучший способ управления состоит в предоставлении менеджерам существенной самостоятельности.

Различия между менеджментом и администрированием в области публичного управления, может быть, не столь очевидны, но они существуют. Наиболее фундаментальное изменение, связанное с реформами NPM, состоит в более широком использовании идей, заимствованных из частного сектора. Действительно, NPM часто воспринимается как «общий менеджмент». Это понятие предполагает, что публичный и частный менеджменты в основе своей схожи, как пишут Элисон, Шафритц, Гайд. В этом контексте вопросы ответственности или реагирования (по отношению к политическим лидерам или к населению), находящиеся в центре внимания государственной администрации, становятся существенно менее значимыми. Вместо этого в основе NPM - увеличение управленческих возможностей путем использования техник управления, заимствованных из частного сектора. Таким образом, акцент переносится на управленческий аспект за счет аспекта политического.

Использование в управлении публичным сектором идей, заимствованных из рыночной сферы, обусловило весьма разнообразные перемены. Хотя такие значительные перевороты в политической экономии, как приватизация или экономическое дерегулирование, осуществлялись в тот же период, что и NPM, новый публичный менеджмент как идеология сосредоточен более на том, каким образом правительство выполняет свои задачи, чем на существе самих задач. Рыночные идеи, содержащиеся в NPM, оказали, тем не менее, влияние и на административную структуру, и на управление персоналом и организациями, и на выбор инструментов публичной политики. В структурном плане реформы имели целью разрушить правительственную монополию в некоторых областях, создавая автономные или полуавтомные организации в публичном секторе как пишут Политт и Талбот, организуя внутренние рынки товаров и услуг, ранее распределявшихся посредством иерархических механизмов, или более широко включая частный сектор в распределение услуг.

Некоторые из самых важных перемен в соответствии с установками NPM были осуществлены в области управления персоналом. Во-первых, традиционные системы оплаты и аттестации чиновников были отменены или изменены для стимулирования личной заинтересованности в достижении результатов. Во многих странах этот принцип получим расширительное толкование: штатное место чиновника может быть поставлено под вопрос или аннулировано в случае его несоответствия должности или плохих результатов. Более того, поскольку менеджмент теперь рассматривался как общий для публичного и частного секторов, руководящие функции в административных органах могли быть предоставлены лицам, вышедшим из частного сектора, что разрушало закрытый характер некоторых карьерных систем. Все эти изменения имели целью ввести конкуренцию между индивидами в публичном секторе и, следовательно, тем самым увеличить его эффективность. Ослабление влияния административных способов управлении аппаратом чиновников вписывается в общий процесс дерегулирования административного аппарата, что является еще одной особенностью нового публичного менеджмента. Обычный упрек в адрес классической административной системы состоит в том, что правила и регламенты управления (в отношении персонала, бюджета, снабжения) мешают компетентному менеджеру реализовать свои способности. Необходимость утверждать все действия ex ante (заранее) замедляют работу администрации. Поэтому сторонники NPM предлагают устранить большинство контролирующих инстанций, чтобы предупреждение погрешностей в действиях основывалось не на правилах, а на оценке результатов ex post (по окончании) работы и на компетенции менеджеров. NPM подразумевает также более тесное взаимодействие между публичным и частным секторами. Помимо того, что он способствует мобильности менеджеров между двумя секторами, новый публичный менеджмент предполагает привлечение частного сектора для публичного обслуживания (с помощью организаций как коммерческого, так и некоммерческого характера).

Эти принципы расширили практику контрактов и партнерства между публичными и частными секторами и применения многих видов инструментов для привлечения частных акторов в сферу публичных услуг. В некоторых версиях NPM потребителям услуг отводится место для активного участия в определении политических приоритетов и в оценке работы организаций. В этой логике некоторые версии NPM поощряют вовлечение чиновников нижнего звена в общественные организации. Увеличение полномочий (empowerment) потребителей и чиновников является положительным вкладом NPM в функционирование публичных организаций.

Наконец, новый публичный менеджмент оценивает эффективность администрации государственного управления исходя, скорее, из критериев ее успешности, чем из процедурных критериев: в то время как традиционная публичная администрация опирается главным образом на процедуры установления неукоснительных правил работы своих служб, NPM учитывает непосредственно то, что реально сделано организациями. При отсутствии четких норм (каковыми в области рынка является прибыль) акцент на категорию успешности потребовал разработки объективных и субъективных показателей для ее оценки, а также повышенного внимания к определению отдачи от действий в публичном секторе. Меры в этом направлении далеко не всегда безупречны, но они по крайней мере предлагают некую форму оценки деятельности администрации государственного управления.

Новый публичный менеджмент, безусловно, принес пользу государствам и их административным аппаратам: почти во всех индустриальных демократиях публичный сектор стал более эффективным и деятельным, чем до реформ. Большинство администраций государственного сектора теперь привлекают меньше чиновников для оказания тех же услуг; услуги оказываются быстрее и вызывают меньше жалоб. Но, несмотря на эти положительные сдвиги, изменения, осуществляемые благодаря NPM, имеют и негативные последствия.

  • Самое серьезное негативное последствие состоит в отказе от традиционных форм ответственности. С превращением менеджеров в центральные фигуры управления публичной сферой и с предоставлением им большей автономии в осуществлении их собственных организационных задач механизмы ответственности, предполагающие известное подчинение публичных администраторов целям, зафиксированным избираемыми представителями власти, теряют свою роль.
  • Разделяя администрацию на более или менее автономные организации и наделяя руководителей этих организаций все более широкими полномочиями, NPM обострил извечную проблему координации.
  • Модификация карьерной системы вызвала потерю значительной части «организационной памяти» в публичном секторе. Публичные программы, возможно, страдают также от руководства людьми, плохо знакомыми с особыми обязанностями и ответственностью, свойственным публичному сектору. Наконец, поскольку большинство менеджеров частного сектора не усвоили ценностей, необходимых для ответственного управления в публичном секторе, изменение карьерной структуры способно увеличить возможность коррупции и злоупотреблений.
  • Возросшее вторжение частного сектора в систему государственного управления усложнило предоставление публичных услуг и контроль за соответствующими службами. В некоторых случаях обнаруживается, что это не только не увеличивает, но и снижает эффективность предоставления услуг. Например, обязанности поставщиков услуг могут быть слишком жестко зафиксированы в контракте, что препятствует необходимой гибкости в ответ на запросы клиентов.

Новый публичный менеджмент не показал всех преимуществ, обещанных его сторонниками, но и не привел к тем последствиям, которые предсказывались его противниками. Как большинство идеологий, NPM содержит и элементы истины, и сомнительные идеи. Правительствам надлежит решить, превосходят ли выгоды от реализации NPM ту цену, которую приходится за это платить.

Кингдон считает, что политическая сфера разделена на три потока, каждый из которых существует в автономном режиме в соответствии со своей собственной логикой и календарными сроками.

Первый - это поток проблем (problem stream,). По мнению Кингдона, политическая проблема возникает в тот момент, когда «люди убеждаются, что можно что-то сделать для улучшения ситуации». Три фактора позволяют судить о возникновении проблемной ситуации: показатели (высокий уровень безработицы), событии (промышленная катастрофа) и feedbacks (результаты оценки). Второй - поток политических решений (ро^у stream). В нем существуют конкурирующие между собой многочисленные альтернативы, предлагаемые антрепренерами публичных политических сообществ (ро1юу communities). Эти решения первоначально возникают для решения конкретных проблем; они «плавают» в поисках проблем, за которые можно было бы зацепиться, или событий, которые выявили бы их актуальность. Эти альтернативные решения должны быть технически осуществимы, совместимы с господствующими ценностями политического сообщества предусматривать последствия их осуществления.

В последнем потоке (political stream) события развиваются в соответствии с правилами и календарем общеполитической жизни. Этот поток включает в себя общественное мнение и его изменения, электоральную политику (жизнь политических партий, предвыборные кампании), изменения в правительстве и администрации (замены во власти, персональные перемещения) и действия групп давления, лоббистов.

Когда политический контекст становится благоприятным (перемены во власти, событие) и/или возникает проблема, привлекающая внимание правительства, ничто еще не указывает, что именно необходимо предпринять. И тут вступают в дело альтернативы роУюу stream, носителями которых являются антрепренеры. Какая-либо из этих альтернатив может быть применена к проблеме (точным решением которой она, как правило, не является), что позволяет этой проблеме перейти из правительственной повестки дня (government agenda - т.е. списка вопросов, которым правительство уделяет внимание, не принимая, однако, по ним решения) в список вопросов, требующих решения.

Эти окна возможностей, которые открываются, когда потоки сливаются, так же быстро закрываются, если акторам не удается перейти к действиям; если события, приведшие к открытию окна, теряют актуальность, или же просто не оказывается подходящей альтернативы решения. Хотя эти окна открываются редко, «важнейшие изменения в публичной политике являются результатом появления таких благоприятных моментов».

Сопряжение и различие между политическими окнами и проблемными окнами. Сопряжение означает момент, когда какое-либо решение соединяется с какой-либо проблемой. В этом событии значения problem stream и political stream являются неодинаковыми, что позволяет различать проблемные «окна» и политические «окна».

Проблемное окно государственного управления открывается под давлением проблемы, требующей решения.

Оба типа окна государственного управления на практике тесно связаны: когда открывается проблемное окно, соединение проблемы с альтернативой решения должно быть принято пли востребовано политическим потоком; когда открывается политическое окно, акторы стараются обнаружить проблему, к которой можно было бы применить свое решение.

Политические антерпренеры. Модель Кингдона не является бесплотной конструкцией, в которой решения носятся в воздухе, а потоки соединяются без участия акторов. Напротив, автор уделяет им большое место, особенно тем, кто вносит предложения: он называет их политическими антрепренерами (policy entrepreneurs). Они вкладывают энергию, ресурсы и свое время, чтобы выдвинуть альтернативу в обмен на предполагаемые выгоды. Более того, они играют главную роль в соединении различных потоков: они должны быть готовыми предложить свои экспертные заключения и предложения до того, как окно откроется; они используют любые подходящие моменты, стремясь применить к проблемам свои решения, которые не являются таковыми, и ищут союзников1.

Антрепренеры должны обладать тремя главными качествами: их должны знать и к ним должны прислушиваться (они должны цениться как эксперты, уметь представительствовать и публично выступать, например, в качестве лидера группы интересов, занимать место в иерархии тех, кто принимает решения); они должны обладать качествами переговорщиков; и, что еще важнее, отличаться настойчивостью. При этом Кингдон не идеализирует антрепренера: он не считает его особенно умным или хитрым, но, по его мнению, антрепренер должен непрерывно «проталкивать» свое решение, опробовать один за другим способы сопряжения решения с проблемой, терпеть поражение за поражением и ждать, когда откроется следующее окно.

Кингдон называет два типа признаков, по которым можно предвидеть открытие окна государственного управления:

  • относящиеся к проблеме и к способу ее выдвижения в политическую повестку дня: если проблема имеет специфический характер, ее поддержка со стороны соответствующих специалистов может быть быстрой; если проблема известна и уже стала привычной, ей обеспечено более быстрое внесение в повестку дня;
  • относящиеся к политическому контексту: в некоторые периоды больших политических перемен повестка дня бывает гораздо более открытой (например во время электоральных кампаний, когда кандидаты ищут новые предложения для своих программ).

Но в большинстве случаев открытие окна предвидеть нельзя, как и вызывающее его политическое событие (наводнение или террористический акт, например).

Основываясь на политических факторах, способствующих открытию окна, Келер построил модель, согласно которой политическое окно имеет тем больше шансов открыться, чем весомее мандат, выданный правительству: например, историческая смена руководства во Франции в 1981 г., подавляющее большинство в Национальной Ассамблее, серьезный кризис, вызывающий недовольство и опасения. Можно привести также в качестве примера окно возможностей, открывшееся в Испании после победы Хосе Луиса Родригеса Сапатера над Хосе Мариа Аснаром, последовавшей за терактом в Мадриде в марте 2004 г.


Модель окна возможностей государственного управления интересна тем, что является одновременно и ясной, и непростой (рис. 1). В самом деле она подразумевает как рациональные механизмы, так и элементы неопределенности и случайности, подчеркивает одновременно центральную роль стратегических акторов и относительность их восприятия.

Эта модель позволяет также выделить различные временные измерения: процессы, развивающиеся на протяжении относительно долгих временных отрезков, могут рассматриваться наряду с событиями точечного характера; она тонко связывает policy и politics:

  • последняя (практическая политика) важна не потому, что вырабатывает решения, а потому, что условие наступления перемены (открытие окна) немыслимо без политической составляющей;
  • Кингдон не поддастся ни преувеличенному восприятию политики, ни восприятию, отрицающему ее роль.

Тем не менее, главный недостаток модели связан с ее открытостью, благодаря чему она способна совмещать самые разные, и даже противоположные, теоретические взгляды. Ее трудно оспорить и, тем более, извратить, ее ценят за широкие возможности синтеза, но ее разъясняющее значение в конце концов довольно невелико. В ответ на эту критику можно сказать, что модель окна возможностей надо принимать за то, чем она является: вероятностной мизансценой.

Можно последовать в этой связи за театральной метафорой Кинг-дона, когда он говорит о политическом антрепренере как о «центральном персонаже театральной пьесы» и сравнивает модель окна с постановкой пьесы, а режиссуру - с процессом формирования повестки дня и ее продвижения. Такая мизансцена позволяет соединить различные элементы истории, ее персонажей и декорации и предложить интерпретацию пьесы. Таким образом, речь идет не о концепте и не о настоящей теории, но, скорее, о рамке, позволяющей выявить и соединить различные концепты и понятия, такие как повестка дня/продвижение, политические проблемы, политические сообщества и сети, электоральные циклы, изменение публичной политики и т. д.

Источник: 
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И. Грибанова, С.Н. Большаков, Ю.М. Большакова; под ред. Г.И. Грибановой. - СПб.: ЛГУ им. А.С. Пушкина, 2019.
Материалы по теме
Политика и государственное управление
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции и проблемы...
Научно-техническая политика государства
Пусько В.С. (ред.) - Политология. Учебное пособие - 2014
Политология государственного управления и политики
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции и проблемы...
Оценка государственной политики
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Сущность государственной политики
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции и проблемы...
Принципы и методы государственной политики
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции и проблемы...
Определение государственной политики
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Модели разработки государственной политики
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции и проблемы...
Оставить комментарий