Традиционно политологи уделяли основное внимание изучению политических институтов: парламента и кабинета министров, их влияния на определение политики. Создавалось впечатление, будто после принятия политических решений они выполняются просто автоматически. Однако на практике государственная политика часто не оказывает того влияния, которое предусматривалось при ее разработке законодательной и исполнительной властью. Это привело к ясному пониманию, что существует определенный барьер между самим фактом определения политики и ее реальным влиянием на жизнь общества. Стало очевидно, что реализация является неотъемлемой составной частью политического процесса, что внутри страны политика может осуществляться различными средствами.
Одним из ключевых моментов процесса осуществления является осознание сложных отношений между теми, кто разрабатывает политику и теми, кто ее реализует. Так, Накамура и Смолуд считают, что существует пять типов связей между ними:
- «Классическая» технократическая связь (приближается к веберовскому идеальному типу) предполагает, что те, кто определяют государственную политику /политики/ ясно и однозначно утверждают цели и делегируют техническую ответственность за выполнение этих целей исполнителям. Исполнители же выполняют свои обязанности автоматически желанным образом.
- Подход с точки зрения инструктированного делегирования похож на классический технократический, но исполнителям при этом делегируются более широкие полномочия. Исполнители по этой схеме располагают ограниченной, но достаточной властью для принятия решения по программам в процессе их реализации.
- С точки зрения подхода сделки политики и исполнители не согласны по целям политики. Однако, поскольку каждая из сторон нуждается в сотрудничестве с другой для выполнения любой программы, происходит сделка. «Конечный результат сделки между теми, кто формулирует политику и теми, кто ее осуществляет, определяется распределением относительных источников власти (действительных или предполагаемых) между двумя группами». Это соответствует идее Вебера, что исполнители могут иметь определенное влияние на тех, кто определяет политику.
- Подход с точки зрения свободы экспериментирования возможен, когда политики способны прийти к соглашению друг с другом только по поводу широких общих целей. В этом случае ничего не остается, как предоставить исполнителям полномочия действовать по собственному усмотрению для достижения этих общих абстрактных целей.
- При подходе с точки зрения бюрократической предприимчивости отношения между теми, кто определяет политику и теми, кто ее осуществляет, переворачиваются с головы на ноги. Исполнители начинают с формулирования своих целей, обеспечивают поддержку этих целей различными значимыми группами. После этого исполнители обращаются к политикам для получения необходимых ресурсов, включая и законодательные.
Ключевым в проблеме осуществления является понимание того, какие условия облегчают процесс осуществления политики и какие проблемы стоят на ее пути. Среди этих условий можно выделить наиболее существенные.
Во-первых, программа базируется на разумной теории, увязывающей изменения в поведении целевой группы с достижением желаемых целей. Необходимо быть уверенным, что действия, предпринятые в отношении определенной группы, выбранной в качестве целевой, будут способствовать продвижению к намеченной цели.
Во-вторых, закон или другое политическое решение содержит однозначные политические директивы. Четкие указания позволяют исполнителям придерживаться определенного направления и противостоять силам, пытающимся отменить или изменить политику в процессе ее реализации. Ответственность за осуществление политики передается организации, которая поддерживает программу, и для реализации этой ответственности ей выделяются адекватные ресурсы.
В-третьих, лидеры агентств, осуществляющих политику, обладают значительными управленческими и политическими умениями и привержены содержащимся в законе целям. Законодатели должны проявить заботу о том, чтобы передать осуществление политики такой организации, управление которой является одновременно и компетентным, и приверженным этой политике.
В-четвертых, программа активно поддерживается организованными группами по округам и несколькими ключевыми законодателями или администраторами в течение всего процесса реализации, при поддержке или нейтральном отношении судебных властей. Достичь этого оказывается очень сложно. Сложность в том, что внимание индивидов и групп обычно сконцентрировано на одной проблеме. После принятия соответствующего закона или постановления они быстро теряют интерес к программе и переключаются на другую проблему.
В-пятых, относительный приоритет законодательно закрепленных целей не подвергается со временем изменениям из-за возникновения конкурирующих направлений государственной политики или изменений социально-экономических условий, уменьшающих политическую поддержку. Так, например, во многих западных странах в последнее время значительно упал интерес к социальным программам, зато во главу угла ставится проблема дефицита государственного бюджета.
Политический процесс - это не только выбор политических целей, но и выбор инструментов проведения государственной политики, т. е. «основных путей, на которых правительство ищет согласия, поддержки и реализации государственной политики»1.
Американские исследователи Доерн и Фидд разбивают все имеющиеся в руках правительства инструменты на следующие пять групп: убеждение и символические выходы политики, расходы, налогообложение, регулирование, создание новых государственных организаций.
Несмотря на то что никакое правительство не обладает полной свободой в выборе средств, будучи ограничено законодательством, традициями, опытом и другими факторами, выходящими за рамки его влияния, оно, тем не менее, относительно автономно в своем выборе. Отсюда безусловный интерес к тому, каким же образом осуществляется процесс выбора. Основные теории, стремящиеся объяснить его, следующие:
Теория принуждения
Основная идея данной концепции заключается в том, что правительство движется от инструментов с наименьшей степенью принуждения к инструментам с наибольшей, поскольку оно должно постоянно помнить о необходимости учитывать реакцию граждан на свои действия, а они, в свою очередь, готовы скорее принять меры убеждения, чем принуждения.
Неомарксистский подход. Неомарксисты утверждают, что правительство выбирает те или иные инструменты реализации государственной политики в зависимости от того, должно ли оно оказать давление на правящие или угнетенные классы, а также от того, нацелена ли осуществляемая политика на накопление капитала или на легитимизацию государственной власти.
Теория общественного выбора. Сторонники этой теории считают, что политики делают выбор инструментов управления не на основе политической рациональности или эффективности, а исходя из желания исправить свое положение перед выборами. При этом задача заключается в том, чтобы получаемые выгоды распространялись прежде всего на группу колеблющихся избирателей, а затраты распределялись бы среди максимально широкого круга граждан.
Выбор того или иного подхода к определению инструментов реализации государственной политики имеет существенное значение. Во-первых, становится очевидным, что политический процесс - это не просто выбор желаемого результата, но и выбор средств для достижения этого результата. Принцип: «Цель оправдывает средства» неприменим для демократического общества. Во-вторых, прослеживается определенная взаимозаменяемость между различными инструментами; для достижения одного и того же результата потенциально может быть использовано несколько инструментов: если один оказался недостаточно удачным, то могут быть использованы другие.
Аналогично выбору инструментов управления правительства осуществляют и выбор соответствующей организационной формы, которая в наибольшей степени будет способствовать выполнению конкретной поставленной задачи.