Нормативный характер институциализации конфликта в государственном управлении

Конфликт как результат негативного взаимодействия определяется как такой конфликт, сутью которого является противоборство больших групп людей с целью достижения статуса, при котором возможно устойчивое удовлетворение достигнутых данной группой потребностей. Форму политического конфликта данный конфликт получает в результате того, что негативное взаимодействие осуществляется данными группами людей по поводу политически определяемых норм взаимодействия индивидов по поводу удовлетворения своих потребностей. Государство является основным субъектом управления подобными нормами. При этом предметом политического конфликта, в конечном счете, является статус или политико-правовое положение индивида или группы индивидов, которым они обладают до и после конфликта. Надо заметить, что политико-правовое положение индивида — это политикой утверждаемая и правом закрепляемая зависимость индивидов от условий его жизни. Политическое положение — это реальная или действительная сторона жизни индивида, правовое положение — это формальная или возможная сторона его жизни. Поэтому представления о том, что любой конфликт в сфере государственного управления начинается и заканчивается в юридической форме [Конфликты в современной России... 139], не в полной мере отражает проблему государственного управления конфликтами, т.е. сводит ее к проблеме управления юридическими конфликтами. Так, например, институт президента может быть подвергнут изменению только под воздействием изменения конституционных норм, тогда как на президента как лицо изменяющее воздействие оказывается только политически (либо посредством выборов, либо посредством революций).

Изменение нормы — это результат взаимодействия групп индивидов по поводу данной нормы. Основанием взаимодействия по поводу нормы выступает не соответствующий потребностям индивида статус. Взаимодействие индивидов по поводу нормы может носить только негативный характер. Это положение вытекает из ограниченного характера, находящихся в руках государства ресурсов и невозможностью государства полностью ими распоряжаться. Это положение вытекает также из субъективных свойств индивидов, из их внутренних потребностей. Последнее становится ясным тем индивидам, которые меняют свое статусное состояние. И такие жизненные и юридические позиции как женатый или неженатый мужчина, предопределяют и субъективные свойства мужчины, его целевые установки и интересы. Государство в подобном взаимодействии стремится занять роль, с одной стороны, источника статусного деления общества, а, с другой стороны, роль «третейского судьи», определяющего права каждого из участников борьбы, на занятие данного статуса. В первом случае государство направляет негативное взаимодействие в существующие институциональные нормы, во втором случае государство действует внеинституционально, осуществляя роль третьей стороны. Можно сказать, что государственное управление конфликтом осуществляется пассивно и активно.

Пассивная роль государства в управлении конфликтом сводится к определению структуры статусов и социальных положений, через конституирование основополагающих принципов господствующих отношений. Государство в своем основном законе в принудительном порядке определяет главное отношение — отношение к собственности. Этим государство определяет, а тем самым закрепляет всеобщий принцип, господствующий на всей подвластной ему территории. Так, в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом, частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности [Конституция РФ, 6]. Подобная декларация утверждает такой политический порядок, при котором статус индивида не может выходить за пределы существующих форм собственности. Данное ограничение определяется государством как такое благо, которое является обязательным и неотъемлемым правом каждого индивида быть владельцем чего-либо как непосредственно (частная собственность), так и опосредованно (государственная и иные коллективные формы собственности). Определяя всех граждан формально владельцами, государство опирается при этом на естественную способность человека потреблять через присвоение предмета потребности.

Состояние же человека, при котором присвоение ограничено по причине самого человека или общества, определяется государством как состояние ограниченного владения. Ограниченность владения есть результат ограниченной присваивающей способности индивида, за которую государство несет ответственность только тогда, когда ограничения есть результат природы или социального риска. Государство, опосредуя потребление определением статуса индивида, в то же время не берет на себя всю полноту ответственности за состояние потребления индивидов. Этим актом государство практически освобождает себя от ответственности за фактическое состояние потребления граждан, делая их всех формально равными (юридически равными) по отношению к собственности и неравными фактически или политически.

Из сказанного вытекает то, что государство защищает абстрактное право граждан быть владельцами чего-либо, а значит защищает фактическое богатство, принадлежащее каждому отдельно взятому индивиду, фактическое неравенство. При этом государству нет никакой разницы, владеет кто-либо большим или меньшим богатством. Для государства является важным в этих отношениях различие в богатстве, статусная дифференциация. Но государство не создает социальную дифференциацию, оно ее юридически закрепляет и политически утверждает своим воздействием на те формы зависимости индивида от условий жизни, которые экономически необходимы. Тем самым практически политико-юридическим образом структурируется общество по различным состояниям, выраженное в фактическом расслоении общества, в его дифференциации. Это выступает объективным основанием для политических конфликтов в обществе, которые провоцируются самим государством.

Активная роль государства заключается в стремлении определить правомочия участников борьбы за изменение своих статусных позиций и легитимировать правовые формы конфликтов. Для достижения иного статусного состояния индивид или группа индивидов в современных обществах непосредственно не соотносятся с индивидами иных статусных состояний. Этот факт как раз обусловлен тем, что государство определяет политико-юридические статусные состояния общества. Поэтому индивиды, находящиеся в ущемленном статусном состоянии, предъявляют претензии не к другим индивидам, а к основному источнику статусного расслоения в обществе — государству. Отношение индивидов с ущемленным статусным состоянием к государству с целью изменить его политику по отношению к себе всегда приобретает различные формы. Какие политические формы конфликта получат реализацию, зависит как от степени нужды одних и степени силы других. Государство при этом определяет комплекс правил, принуждающих действовать противную сторону. Отклонения от принятых норм позволяет государству использовать «легитимное физическое насилие» [Вебер М., 645], для того чтобы участники конфликта следовали утвержденным правилам. Борьба вокруг государства, выходящая за пределы легитимных норм, определяется государством как незаконная, посягающая на основные устои государства, т.е. антигосударственная. Меры применяемые государством в данном случае могут быть настолько жестокими, насколько отклонение противоборствующей стороны от политических норм является существенным.

Институциализация конфликта — это утверждение государством своей способности разрешать конфликт, той структурой институтов государственной власти, которая представлена в данный текущий момент. Поэтому деятельность государства по выработке различных норм, носит для него определяющий характер. Государственное управление посредством норм, как выражения в идеальной форме значимых, и значимых в первую очередь для государства отношений, является определяющим управлением.

В широком смысле под нормой понимают границу физической или духовной способности индивида или группы индивидов, свободно без особых усилий присваивать что-либо. Индивид, например, не может вступить в отношения с камнем, вес которого превышает его физическую силу, т.е. способность его одолеть, то что индивид не в состоянии одолеть и присвоить, посредством отношения к нему, он это может созерцать и при этом находить во всем нечто его услаждающее. Однако свойства индивида могут быть изменены либо под воздействием (объединением) таких же равных ему индивидов (которые в отдельности не могли так же, как и он одолеть, что-либо), либо под воздействием технических устройств, делающих его способность во сто крат больше. И в том и в другом случае свойства индивида видоизменяются и при этом норма, граница способностей присвоения, изменяет свое значение. Изменяя свое значение норма делает индивида в состоянии вступать в те отношения, в которые он прежде не в состоянии был вступить, или не вступать в те отношения, в которых индивид до определенного времени находился.

Если природная норма объективно представлена в качестве сдержек, то духовная норма дается индивиду посредством воспитания и образования и сдерживает только в силу того, что индивид следует в своей жизни этой норме. Норма духовного характера — это идеальный барьер, табу, традиция и т.п., неписаный или писаный свод параметров отношения, это категорический практический императив бытия индивида, это общезначимое ограничение. Не нормативность уничтожают всякое отношение, живое делает не живым, нравственное — безнравственным. При ненормативных отношениях индивид стремится добавить те свойства и качества к самому себе, которые при нормативных отношениях ему не потребны. Излишние, нетождественные индивиду свойства и качества видоизменяют норму, делают ее труднодоступной для участников отношений. Тем самым эту область отношений могут и покидают многие, которые могли бы при иных нормах быть полноценными участниками последних.

Норма есть субъективная основа управления конфликтом в обществе. Идеальный жизненный конструкт индивида может совпадать, либо не совпадать с нормой. Противоречия возникающие между нормой, господствующей в обществе и представлений индивидов о значимом, обусловливают конфликт, который разрешается посредством государственного управления. Государственное управление при этом понимается как такое воздействие на сознание индивида или индивидов со стороны государства, при котором политически значимая норма становится действующим фрагментом индивидуальной жизни. Норма как бы вплетается в живую ткань человеческой жизни и в той или иной степени определяет ее. В соответствии с чем норма сама как бы предопределяет параметры взаимодействия индивидов, априори утверждая позитивные формы взаимодействия. В силу того, что значимое в норме (политическое символическое) и значимое для индивида (индивидуальное символическое) не всегда совпадают, в этом случае приобретает значение материальная сила государственного управления, смыслом которой является поддержание политической значимости той или иной нормы.

Нормы различаются по способу, степени избирательности, применяемости и гибкости воздействия на индивида и на его взаимодействие. По степени избирательности условно нормы подразделяются на следующие типы или виды воздействия:

  • универсального воздействия, их можно назвать абстрактные нормы, воздействию которого подвержены все, безотносительно от их природной и социальной особенности;
  • группового воздействия; направлены на определенную группу объектов или взаимодействий; на договорные отношения между; на налоговые отчисления от прибыли и дохода;
  • индивидуализированного воздействия; объектом выступают как физические, так и юридические лица [Вилкас Э.Й., Майминас Е.З., 88]. Важно, что нормы как предписания здесь носят «адресный» характер и направлены конкретному Иванову, конкретному объединению людей, возникающему либо в соответствии с устойчивой потребностью, либо нет.

Государственное управление как раз имеет дело в основном с универсальными нормами, но не отказывает себе в применении норм группового и индивидуализированного воздействия. Нормы универсального характера создают субъективную основу, базовые принципы, по которым достигается согласие в обществе. Групповые и индивидуализированные нормы воздействия применяются государством тогда, когда имеет место локализация конфликта по сферам деятельности, по группе интересов, по инакомыслию.

С точки зрения применимости различаются: нормы многократного действия; нормы разового действия. По гибкости выделяются следующие нормы: императивные, к ним относятся безусловные требования, повеления, предписывающие вполне определенные действия; диспозитивные (юридически допускающий выбор), определяющие рамки дискреционного, т.е. свободно выбираемого поведения.

Императивные нормы работают по принципу «разрешено только то, что прямо предписано», диспозитивные нормы работают по принципу «разрешено все, что прямо не запрещено». Императивные нормы задают те или иные линии поведения, запрещая все остальные, диспозитивные предусматривают свободный выбор из определенного множества допустимых линий поведения. Вполне очевидна их непосредственная связь соответственно с программами жесткого регулирования, обеспечивающими прежде всего стабильность объекта, и программами адаптации объекта к изменяющимся условиям. Способ воздействия определяет четыре типа контуров управления:

  • контур правового регулирования;
  • контур административно-организационного регулирования;
  • контур морально-воспитательного воздействия;
  • контур экономического воздействия [Вил-кас Э.Й., Майминас Е.З., 89].

Государство использует практически все контуры управления. Однако наиболее значимыми для него являются контур правового регулирования и контур административно-организационного регулирования. Нормы административного права относятся к правовому регулированию, а в административно-организационный включены основанные на них акты органов административного управления, хозяйственных организаций и т.п. Они обязательны к исполнению для подчиненных лиц, учреждений, организаций, но не носят характера правовых предписаний. В связи с этим правовое регулирование конфликтов является важным аспектом государственного управления конфликтом, но не единственным. К контурам моральновоспитательного воздействия иногда относят нормы традиций и обычаев. Однако принято различать традиционные и рациональные программы поведения, и здесь речь идет о рациональных программах поведения. «Экономический» контур здесь характеризуется способом, а не сферой действия, ибо экономические процессы регулируются также другими механизмами. Все эти контуры управления используются государством в разрешении конфликта. Которому из этих контуров управления государством уделяется в тот или иной момент большее внимание зависит оттого, в какой сфере жизнедеятельности и с какой силой проявляется конфликт.

Политически значимая норма практически не отличается от норм, принятых в управлении вообще. Особенностями политических норм является то, что они выступают такой всеобщей субъективной основой управления, которая поддерживается особой материальной силой, делающей способы управленческого воздействия абсолютными и обязательными для всех граждан или подданных. Универсализм политической нормы носит конституированный характер и выступает в качестве официальной государственной идеологии, Основного закона — Конституции и правовых законов, регулирующих для всех обязательным образом складывающиеся отношения. Поэтому порой под политическими нормами понимают политические принципы, утверждающиеся всей силой других политических норм.

Норма, как изобретение человечества, имеет свои достоинства и недостатки. Достоинства нормы в том, что она выравнивает всех участников отношений, она определяет пределы присваивающей способности индивидов для всех одинаково, является для индивида прокрустовым ложем, эталоном поведения, идеальным эквивалентом его деятельности. Недостатки нормы в том, что будучи абстрактной по своей природе, она неоднозначно определяет границу присваивающей способности индивида и может быть избирательна. Избирательность нормы тем выше, чем абстрактнее норма. Это обстоятельство позволяет чиновникам конкретизировать отношение нормы к индивиду, превращать ее в разменную монету или в товар.

Конфликт между гражданами и государственными служащими — один из видов конфликтов в системе государственного управления, который как раз и возникает на противоречии между абстрактными общезначимыми нормами и потребностями граждан. Подобное противоречие порождает такие формы конфликтных отношений, при которых появляется основа добровольного или принудительного подкупа, выраженного во взятничестве и коррупции. Однако как бы там ни было, норма подвижна и отражает всякий раз примерный уровень развития присваивающей способности индивидов в данном обществе. Можно сказать, что верхний и нижний предел ограничивающей способности нормы обусловлен как измененными свойствами и качествами вступающих в отношения индивидов, так и результатом этих отношений, обществом или государством.

Норма определяет отношения, а тем самым свойства и качества участников этих отношений, задает парадигмы взаимодействия (или негативного, или позитивного) индивидов и их объединений, в силу чего норма сама выступает объектом взаимодействий индивидов, а не только результатом таковых. Отношения по поводу равной всем нормы есть свидетельство отношений фактически неравных индивидов. Но так как отношения неравных индивидов не полагают тождественную легитимацию нормы участниками отношений, то взаимодействие с ней может носить негативный для данной нормы характер. Негативное взаимодействие по поводу самой, порождаемой государством нормы, есть юридический конфликт, разрешение или управление которого связано с изменением закона или системы законов. Принимаемая же норма со стороны всех участников взаимодействий, в конечном счете воспроизводит эту норму в неизменном состоянии. Норма при этом является формой прямого управленческого воздействия государства на индивида, на его свойства и качества, делая его носителем данной нормы. Индивид в данном случае, по образному выражению Н. Макиавелли, растворяется в государстве, превращая свой индивидуальный потенциал в часть силы, объединенной государством в рамках своего управления. Не принимаемая норма участниками отношений либо претерпевает изменения, либо заменяется на такую, которая является результатом столкновений различных по силе участников данных отношений. Для того чтобы сохранить в неизменном виде норму необходимо такое государственное управление, которое в состоянии удержать эту норму в неизменном качестве. Поэтому отношения по поводу нормы, как границы присваивающей способности индивидов, носят определяющий характер для общества и индивида, являются важными для самого государства.

Государство, по утверждению Л. фон Мизеса, самый полезный инструмент для поддержания счастья и благополучия людей. Но государство не может быть конечной целью. Оно не Вседержитель, а только исполнение и принуждение, полицейская сила [Л. фон Ми-зес, 131]. Государство не только само есть результат всеобщего конфликта между индивидами, занимающими различные статусные состояния, но оно также выступает источником конфликта, стремясь посредством всеобщего права, сохранить социально статусную дифференциацию современного общества. Поэтому конфликт, нарождающийся в обществе, всегда есть спровоцированный либо по недоразумению, либо по злому умыслу самим государством и его представителями, или в лице исполнительной, либо законодательной властей, конфликт.

Государство представляет собой принуждающую к чему-либо форму организации, которая должна быть принята всеми слоями общества, для того чтобы сохранить и гарантировать жизненно важные отношения в обществе.

К. Маркс говорит, что «на деле государство есть не что иное, как форма организации, которую неизбежно должны принять буржуа, чтобы — как вовне, так и внутри страны — взаимно гарантировать свою собственность и свои интересы» [Маркс К., 73].

Принимается или не принимается принуждающая форма организации, принимается ли под воздействием силы или нет — в этом проявляется субъективная основа существования государства.

Для государства сознание его граждан выступает объектом воздействия и управления. Государство — это такая идеологическая форма организации бытия индивидов, которая представлена не столько материально-вещественными факторами, сколько духовными. Государство прежде всего организует людей идеологически, вычленением основополагающих принципов и норм, регулирующих отношения между людьми. Государство как часть политической сферы общества, по утверждению Д. Белла, «определяется своим собственным, особенным принципом, выступающим как нормативный фактор, регламентирующий ее развитие» [Иноземцев В.Л., XIX—XX]. Регламентирующая способность государства носит всеобщий характер, т.е. усредненный характер, не учитывающий особенностей индивидов, их статусных состояний. В данном случае учитывается степень распространения и глубина внедрения регламентирующих принципов.

Государство стремится добиться всякий раз согласия по своим базовым принципам. Касается это экономики или политики, неважно, важно одно, чтобы при этом имело место признание таких регламентирующих норм и принципов, которые образуют основу существующих отношений. Так, например, принцип конкуренции, как один из базовых принципов современного государства либо признается полностью, либо признается частично, но не может быть исключен как норма из отношений между индивидами. Исключение данной или иной нормы, утвержденной государством, всегда связано с внеинстуциональными формами государственного управления конфликтами.

Источник: 
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции и проблемы государственной политики и управления / Под ред. Л.В.Сморгунова. — М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2006. — 384 с.
Материалы по теме
Конфликты как объект государственного управления
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции и проблемы...
Управление государственной службой
Щекин Г.В., Социальная теория и кадровая политика
Сущность регионального управления
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Генезис и формирование методологии проектного управления
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Теоретические основы местного самоуправления
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Концепция «проектного менеджмента» в системе регионального аппарата управления
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Структура органов местного самоуправления
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Системная модель проектного управления
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Оставить комментарий