Оценка эффективности государственного управления представляет собой самостоятельную сложную проблему для теории административно-государственного управления. Сложность этой проблемы предопределена, во-первых, отсутствием в государственном секторе единственного показателя результатов, каким в частном секторе обычно является прибыль и, во-вторых, «продукция организаций государственного сектора, как правило, трудно поддается измерению и не предназначена для конкуренции» [Операционная неэффективность и низкое качество государственных услуг, 1]. В этих условиях довольно трудно «найти показатели деятельности, удовлетворяющие идеальным требованиям содержательности, сопоставимости, ясности, контролируемости, широты охвата, неограниченности, значимости и доступности» [Операционная неэффективность и низкое качество государственных услуг, 1]. Тем не менее, к настоящему времени создано и апробировано достаточно много различных методик измерения эффективности, в которых их создатели попытались преодолеть указанные выше недостатки. Рассмотрим некоторые из них.
Комплексную методику оценки эффективности системы государственного управления и качества государственных услуг разработали сотрудники Института государственного управления Кэмпбел (США) (http://www.maxwell. syr.edu/gpp/about/index.asp). Начиная с 1996 г., данная методика была использована для оценки эффективности управления всех штатов, 35 самых крупных городов США, и 40 больших округов. Эта методика направлена на оценку эффективности государственной администрации по следующим сферам деятельности:
- Управление капиталом (финансовый менеджмент);
- Управление человеческими ресурсами;
- Менеджмент по результатам;
- Управление информационными технологиями.
Совокупная оценка показателей эффективности по всем четырем направлениям позволит, по мнению авторов методики, проводить сравнительные кросснациональные исследования эффективности государственного управления. Удачные методики оценки эффективности на региональном уровне, разработанные правительством провинции Альберта (Канада) (http://www.fmance.gov.ab.ca/ index4.html) и штатом Вирджиния (США) (http://www.dpb.state. va.us/). Распространенной методикой оценки сравнительной эффективности муниципального управления является «сравнение по сопоставимым показателям с другими органами в сходных функциональных областях» [Операционная неэффективность и низкое качество государственных услуг, 2]. Показательным примером такой методики является сравнительный анализ собственной деятельности администрации г. Сан-Диего (США) (The Service Efforts and Accomplishments document).
К апробированным и уже доказавшим свою дееспособность методикам измерения качества и эффективности государственных и муниципальных администраций относится распространенная в государствах Западной и Центральной Европы. Общая структура оценки (Common Assessment Framework — CAF). Эта методика была разработана в результате тесной кооперации государств — членов ЕС в конце 90-х годов XX в. на основе широко применяемой в частном и публичном секторах концепции управления качеством (Total Quality Management). Основная цель Общей структуры оценки — разработать простую в использовании методику оценки эффективности и качества, которая могла бы быть использована для проведения внутриорганизационной самооценки. Эта цель конкретизируется в ряде основополагающих задач.
Общая структура оценки должна:
- служить предварительным инструментом самооценки (тестирования) эффективности управления организациями в рамках более общей стратегии управления качеством;
- способствовать проведению сравнительных исследований эффективности в государственном секторе;
- обеспечить своеобразный мост между различными вариантами использования управления качеством в административной политике стран ЕС.
Исходя из поставленной цели и задач CAF основывается на двух ключевых принципах:
- совместимость с различными организационными моделями государственных администраций.
- Применимость для оценки специфики качества работы организаций государственного сектора.
Основные элементы, составляющие CAF, в общем виде представлена на схеме 1.
Как следует из схемы, Общая структура оценки представляет собой комплексный инструмент оценивающий влияние изменения качества и эффективности на персонал организации, ее клиентов (потребителей услуг) и общество в целом. К ключевым критериям оценки относятся качество управления человеческими ресурсами, потенциал лидерства, а также полноту использования внешних ресурсов и партнерских отношений. Это свидетельствует об актуализации социально-психологической составляющей управления, попытки оценить прежде всего качество и результативность управленческих отношений. Конкретное содержание CAF и подробные инструкции по использованию этой методики доступны в Интернете на сайте www.eipa. nl/CAP/en/AssessrnentForm-Results.htm. на всех основных европейских языках.
На следующей схеме представлен пошаговый процесс реализации CAF, что позволяет нам наглядно представить механику действия этой методики.
Обращаем внимание на цикличность процесса оценки эффективности. Цикличность определяет не разовый, а регулярный характер оценки, делая ее обязательным и постоянным элементом системы управления организацией.
Данная методика оценки эффективности и качества является важным шагом на пути формирования единого европейского административного пространства, способствующим конвергенции различных национальных административных систем, на основании единых стандартов качества и эффективности государственного управления.
Важным дополнением Общей структуры оценки и других европейских методик измерения эффективности является совершенствование системы предоставления (обеспечения) услуг за счет использования такого инструмента как «бенчмаркинг».
Под эгидой ЕС была создана европейская сеть бенчмаркинга (The European benchmarking network (EBN)), которая объединила в рамках неформальной кооперации руководителей по административно-государственному управлению всех 15 европейских государств-членов ЕС с целью обмена опытом, знаниями и новыми идеями. Эта сеть обеспечивает ее участников и всех заинтересованных лиц свободным доступом к информации о новейших достижениях по всей Европе и предоставляет необходимые услуги для выбора партнера по бенчмаркингу.
Европейская сеть бенчмаркинга поддерживается Европейским институтом административной политики, что обеспечивает достаточно высокий научный потенциал сети.
Перспективной задачей для российских административных реформ является разработка собственной методики оценки эффективности государственного управления и стандартов качества управленческих процедур. Очевидно, что зарубежный опыт в данной сфере окажется весьма полезным и при определенной корректировке вполне применимым в российских условиях.