Сущность регионального управления

Выявление сущности регионального управления и региональной политики предполагает, прежде всего, определение самого понятия «регион». И для отечественной, и для зарубежной научной литературы характерно многообразие направлений и методологически х концепций в современных региональных исследованиях, что в значительной степени связано с отсутствием четкости в определении самого предмета регионоведения. Весьма разнообразными и порой противоречивыми являются определения понятия «регион» и в учебной литературе.

В декабре 1996 г. по инициативе Ассамблеи регионов Европы более 300 европейских регионов с различной территорией, политикоадминистративным устройством, представляющих интересы свыше 400 млн своих граждан, приняли Декларацию о регионализме в Европе. В Декларации записано, что понятие «регион» представляет собой выражение отличительной политической самобытности, которая может принимать самые различные политические формы, отражающие демократическую волю каждого региона принимать ту форму политической организации, которую он сочтет предпочтительной. Регион сам избирает свое руководство и устанавливает знаки различия его представительства.

Как составная часть страны регион отражает все процессы ее развития. В этой связи эволюция региона выступает как неотъемлемое звено общего развития страны. При этом регион может отставать или опережать экономическое, социальное и духовное развитие страны в целом, что лежит в основе сохранения социально-территориальных различий (различий в социальной структуре населения и условиях жизнедеятельности).

Исходя из понимания региона как составной части общества в целом, а не только его географического пространства или хозяйства, а также неразрывного единства экономики и политики, управляемых и управляющих подсистем, правомерно признать в качестве регионов такие территориальные образования, которые представляют собой целостные природно-географические и социально-экономические системы со своими органами власти и управления. Наличие своих особых органов власти и управления не исключает, а предполагает существование общегосударственных и ведомственных органов управления, оказывающих определенное воздействие на развитие регионов.

Таким образом, применительно к России целесообразно определять регион как территорию в административных границах субъекта Российской Федерации, характеризующуюся следующими основополагающими характеристиками: комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью, то есть наличием политико-административных органов управления.

При наличии регионального политико-административного деления государства принципиальным моментом является характер самого государственного образования, а именно; идет ли речь о федеративном или об унитарном государстве.

Региональное управление в унитарных государствах

Широкое распространение регионального уровня управления во многих, прежде всего западноевропейских унитарных государствах, шло, начиная с 1950-х годов XX в. Здесь регионы являются своего рода новичками в управленческой иерархии, как бы вставленными между центром и местным самоуправлением. Именно в этот период термин «региональное управление» или «региональные власти» стал использоваться для обозначения управления на уровне больших территорий, внутри которых в свою очередь также имеется своя система местного самоуправления.

Особенно широкое развитие региональный уровень управления получил к началу 1980-х годов во Франции, Италии, Испании и Португалии.

Среди основных мотивов создания региональных политико-административных единиц в унитарных государствах обычно называются следующие:

  • необходимость диффузии (размывания) власти с целью блокирования возможности установления новых диктатур;
  • раскол монолитной и неэффективной национальной бюрократии;
  • устранение излишней политической концентрации на национальном уровне;
  • стимулирование процессов регионального планирования, которые бы пришли на смену провалившимся общенациональным;
  • ответ на давление со стороны базирующихся в регионах культурных и лингвистических движений, требующих автономии.

Поскольку региональные органы власти первоначально создавались для децентрализации государственных функций и для планирования и поддержки местного развития, виды деятельности, которые они могут вести самостоятельно, ограничены теми, которые подпадают под принцип «субсидиарности»,

В связи с переносом основных мероприятий реформы на региональный уровень особое значение приобретает налаживание системы регулирования направления развитая и функций местной экономики. При этом главным является определение водораздела между функциями центральных и региональных органов управления. Необходимо дать последним возможность самостоятельно решать локальные проблемы. Региональные органы должны взять на себя ту часть предприятий, которые обеспечивают выполнение социальных функций.

Объективное положение органов государственного управления регионального уровня достаточно сложно и порой противоречиво. Являясь органами государственного управления, они в большей или меньшей степени находятся под постоянным контролем со стороны центра, испытывая необходимость в согласовании и координации своей позиции с ним. Такая зависимость от центра характерна даже для устоявшихся федераций. Значительно сильнее эта зависимость, естественно, прослеживается в «регионализированных» унитарных государствах.

С другой стороны, региональные органы управления вынуждены считаться с мнением органов власти местного уровня. Несмотря на то что последние (особенно в федеративных государствах) находятся в определенной (иногда весьма существенной) зависимости от регионов, объективно интересы и тех, и других, их положение в системе публичной власти нередко весьма близки. Не случайно многие специалисты относят региональный уровень управления в унитарных государствах к местному управлению.

Задачи региональных органов управления (интересы регионов) связаны в первую очередь не с развитием экономики как таковой, а с заботой о человеке, сферой его жизнедеятельности. Воздействие на этот процесс должно рассматриваться именно с этой точки зрения. Это обстоятельство определяет и основные функции региональных органов управления: акцент их воздействия смещается на решение задач управления собственностью, трудовыми ресурсами, формирования системы направленного предпринимательства.

Региональное управление в федеративных государствах

Основные характеристики статуса регионов в федерациях. Поскольку федерализм представляет собой такую политическую организацию, при которой государственное управление разделено между региональными и центральным правительством таким образом, что каждый из уровней управления имеет право принимать окончательные решения по определенным видам деятельности, региональное управление в этом случае приобретает качественно новые характеристики. Связано это прежде всего с двумя базовыми обстоятельствами.

Во-первых, основу федерализма составляет гарантированное разделение власти между центром и региональными властями.

Во-вторых, именно регионы выступают в роли субъектов Федерации, то есть речь идет о территориальном разделении власти, при котором субъекты Федерации определены географически.

На статус регионов оказывают существенное влияние и такие, вторичные по своей сути характеристики федерализма, как:

  1. Наличие конституции. Разделение власти должно быть четко определено: и центральному, и региональным правительствам необходимы твердые гарантии, что предоставленные им права не могут быть аннулированы. Конечно, никакая конституция не может служить абсолютной гарантией, тем не менее она является необходимым компонентом федерализма.
  2. Двухпалатный парламент. Высший законодательный орган федеративного государства, как правило, состоит из двух палат: Первая представляет население страны в целом, а вторая — субъекты федерации, то есть является органом представительства регионов на общегосударственном уровне управления.
  3. Право субъектов Федерации принимать участие в изменении федеральной конституции и самостоятельно вносить изменения в собственную конституцию. Как правило, изменения федеральной конституции не могут быть проведены без выраженного в той или иной форме согласия субъектов Федерации. Оно может быть выражено верхней палатой парламента, представляющей субъекты федерации, и / или одобрением со стороны по крайней мере большинства законодательных органов субъектов Федерации или референдумами, проводимыми в субъектах Федерации. Однако эти примеры не опровергают общей тенденции к унификации систем государственного управления на уровне Федерации в целом и отдельных ее субъектов.
  4. Равное или непропорционально сильное представительство небольших субъектов Федерации в верхней палате парламента. Поскольку все субъекты Федерации имеют равное представительство (Россия, США, Швейцария — по два представителя, Австралия — по десять представителей) небольшие субъекты получают преимущество, так как их небольшое население имеет такое же представительство, как население крупных образований. Хотя в германском бундесрате и канадском сенате нет равного представительства субъектов Федерации, все равно меньшие по численности населения единицы имеют определенные преимущества в представительстве, не соответствующие пропорциональному соотношению численности населения в них. Исключением опять является Австрия, где в бундесрате представительство земель примерно пропорционально численности их населения.
  5. Децентрализация государственного управления. Определение степени централизации / децентрализации представляет значительную трудность. Чаще всего за основу берутся расходы и доходы центра и регионов. Однако многие исследователи считают, что целесообразнее сравнивать централизованное и нецентрализованное налогообложение. К последнему относятся, во-первых, налоги, собираемые субнациональными уровнями управления для самих себя, во-вторых, дополнительные налоговые ставки на налоги центра и доли определенных центральных налогов, автоматически передаваемые субнациональным уровням управления. При этом речь не идет о налоговых доходах, передаваемых центром субнациональным уровням (трансферт центра), а также обо всех налогах, связанных с социальным страхованием. Анализ ситуации в 22 развитых демократических государствах показывает, что исходя из этого критерия средний уровень централизации для 15 унитарных государств составляет 83 процента, а для 6 федеративных — 58 процентов.

Пути и мотивы создания федераций и их влияние на развитие регионального уровня управления. Как известно, федерация представляет собой комплексное и всегда сознательно создаваемое государственное образование. Она может создаваться путем объединения независимых государств, как это произошло в США в 1787 г., в Канаде в 1867 г., в Австралии в 1901 г. Она может навязываться со стороны бывшими колонизаторами при предоставлении независимости, что было характерно для Латинской Америки и ряда Британских колоний. Такой «навязанный» федерализм редко бывает стабильным и способным к дальнейшему саморазвитию. В этом плане типичен пример недолго просуществовавшей Восточно-Африканской федерации, включавшей в себя Кению, Танганьику (теперь — Танзания) и Уганду. Наконец, третий путь (путь России, Бельгии, Германии, Австрии) — путь превращения унитарного государства в федеративное.

В основе создания федеративного государства лежат, как правило, определенные мотивы.

Во-первых, стремление максимально адекватно отразить гетерогенный (неоднородный) характер многонационального общества (Индия, Югославия, Нигерия, Россия).

Во-вторых, надежда на приобретение определенных политических выгод, на политическое и военное усиление. При этом речь может идти не только о противостоянии внешней агрессии, но и об усилении собственных возможностей для экспансии. Так, например, создатели Канадской федерации стремились обеспечить свое политическое и экономическое влияние на северо-запад континента в противовес конкуренции США.

В-третьих, сильнейшим мотивом для объединения может стать экономическая целесообразность и выгода. Австралийские федералисты были убеждены, что создание федерации будет способствовать быстрому экономическому развитию. Именно экономические причины заставили Великобританию участвовать в процессе создания западноевропейской федерации. Аналогичны и причины центростремительных тенденций в СНГ.

Если в первом случае инициатором процесса федерализации страны выступает, как правило, центр (хотя действия центрального правительства могут быть в определенной степени и навязаны ему различного рода национально-этническими и религиозными движениями, партиями или группами), то во втором и третьем — инициатива исходит от регионов.

Вне зависимости от того, какие конкретные причины лежали в основе создания федерации, очевидно, что она является ярким примером того, как можно организовать внутреннее управление государством, чтобы сделать это государство максимально конкурентоспособным на мировой арене. Однако очевидно, что, по крайней мере, на начальном этапе существования федеративного государства, политическая власть в значительной степени концентрируется в руках тех, кто инициировал процесс федерализации. Именно они и определяют правила игры, то есть реальный статус центрального и региональных органов управления.

Принципы построения федеративного государства. Федеративное государство обычно должно строиться на трех основных принципах, определяющих суть взаимоотношений между регионами и центром:

  1. Принцип автономии. Федерация в целом и каждое из ее образований наделяются прерогативой принятия законов. Имеет место реальное разделение власти. Полномочия тех и других распространяются на строго определенные сферы деятельности. В этом плане автономия исключает всякое конкурирующее вмешательство федерации и ее субъектов в решение одного и того же вопроса, то есть каждый обладает собственными исключительными полномочиями.
  2. Принцип равенства. Федерации не принадлежит опекунская власть, иначе говоря, политический контроль над ее субъектами в сфере компетенции последних. Сами же субъекты Федерации тем более не вправе навязывать ей свою волю. Как с точки зрения права, так и на практике все объединяющиеся в Федерацию единицы должны быть равны. Они подчинены лишь Конституции, которая устанавливает и разграничивает их компетенцию.
  3. Принцип участия. Федеративное государство основывается на изначальном распределении полномочий и средств их осуществления. Подобное разделение функций должно быть компенсировано наличием механизмов сотрудничества. Субъекты Федерации участвуют в руководстве на федеральном уровне, в первую очередь, через верхние палаты национальных парламентов.

Типология федеративных отношений. В общем виде, не с точки зрения конституционного закрепления, а с точки зрения реального соотношения сил, сложившегося между центром и субъектами Федерации, канадские исследователи К. Кернаган и Д. Сигель выделяют следующие виды федерализма:

Квазифедерализм.
Федеративное государственное устройство существует практически только на уровне законов, которые в реальной политической жизни не действуют. Сохраняется практически полный диктат центра. Субъекты Федерации представляют собой обычный уровень иерархической управленческой пирамиды централизованного государства.

Классический федерализм.
Основным его принципом является такое разделение власти между центральным и региональным правительствами, при котором каждое из них в пределах своей компетенции координирует свои действия самостоятельно в условиях относительной автономии.

Кооперативный федерализм.
Форма федерализма, при которой идет процесс постепенной «притирки» и согласования позиций между уровнями управления, при этом не столько законодательным и судебным путем, сколько наработкой опыта взаимодействия через постоянные консультации и координацию для совместных решений. Для этого типа федерализма характерна фрагментация власти внутри каждого уровня управления, жесткое функциональное разделение, формирование специфических связей между группами чиновников-профессиона-лов, действующих на различных уровнях государственного управления, в значительной степени закрытый для общественности характер этих связей.

Исполнительный федерализм.
Концентрация и централизация власти высшими органами исполнительной власти как федерации в целом, так и ее субъектов, контроль за отношениями между центром и регионами со стороны политиков и официальных лиц с широким кругом функциональных интересов, крайне формализованные и широко освещаемые средствами массовой информации процедуры налаживания и совершенствования отношений между центром и субъектами Федерации.

Чрезвычайный федерализм.
Существует в период глубоких социальных и экономических потрясений (войны, великая депрессия и т.п.). В этом случае субъекты Федерации добровольно передают часть своей компетенции центру на определенный период времени.

Федерализм с двойным лицом.
Субъекты Федерации находятся в данном случае в неравном правовом положении, имеют различный конституционный статус. Соответственно их реальные права и возможности в значительной степени различаются. В отечественной литературе в данном случае принято говорить об асимметричном характере федерации.

В принципе ни одно из федеративных государств нельзя в полной мере отнести к какому-либо типу федерализма, скорее можно говорить о тяготении к одной из этих моделей или сочетании характерных черт нескольких из них. Так, для Российской Федерации в период до августа 1991 г. в значительный степени был характерен квазифедерализм (то же самое можно сказать и о доперестроечном СССР), в настоящее же время начинают превалировать черты исполнительного федерализма.

Специфические черты приобретают региональное управление и политика в тех случаях, когда главной целью создания федеративного государства было предоставление автономии определенным группам населения, таким как религиозные и этнические меньшинства, особенно в тех случаях, когда они образуют ярко выраженные субобщности в плюралистическом обществе. В соответствии с типологией, предложенной Ч. Тарлтоном, целесообразно последовательно проводить различие между конгруэнтным и неконгруэнтным федерализмом. Конгруэнтные федерации состоят из территориальных единиц, социальный и культурный состав которых близок в каждом из субъектов Федерации и в федерации в целом. В полностью конгруэнтной федеральной системе субъекты Федерации представляют собой своего рода отражение в миниатюре важнейших характеристик федерации в целом. Соответственно, неконгруэнтные федерации состоят из субъектов, социальные и культурные характеристики которых сильно отличаются друг от друга и от федерации в целом.

Другой способ их различения — сравнение политических границ между субъектами Федерации и социальных границ между группами, такими, как религиозные и этнические меньшинства. В неконгруэнтных федерациях эти границы имеют тенденцию к совпадению, в конгруэнтных — к пересечению. Если политические границы определены таким образом, что они примерно соответствуют социальным границам, гетерогенность федеративного государства как целого трансформируется в высокую степень гомогенности на уровне субъектов Федерации. Другими словами, неконгруэнтный федерализм может сделать плюралистическое или полу плюралистическое общество менее плюралистическим путем создания относительно однородных меньших по размеру и численности населения территорий.

Источник: 
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления / Под ред. Л.В. Сморгунова. — М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2007. — 495 с.
Материалы по теме
Концепция «проектного менеджмента» в системе регионального аппарата управления
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Генезис и формирование методологии проектного управления
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Понятие и признаки государственного управления
Гречина Л. А., Административное право РФ. Курс лекций; учебное пособие. — Москва ; РГ-Пресс...
Структура федеративного устройства России
Основы социологии и политологии - Козырев Г.И - Учебник для ссузов - 2008 - 240
Теоретические основы местного самоуправления
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Системная модель проектного управления
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Структура органов местного самоуправления
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Понятие и виды форм государственного управления
Гречина Л. А., Административное право РФ. Курс лекций; учебное пособие. — Москва ; РГ-Пресс...
Оставить комментарий