Структура органов местного самоуправления

Местное самоуправление строится и функционирует благодаря системе институтов, вырабатываемых и воспроизводимых местными территориальными сообществами.

Принцип разделения властей на местном уровне наиболее отчетливо прослеживается через саму структуру органов местного самоуправления, которая в целом определяется тремя основными моментами:

  1. Номенклатурой различных органов власти, наличием определенных компонентов.
  2. Способом их назначения или отбора.
  3. Их ответственностью, взаимоотношениями в процессе управления.

На выбор той или иной структуры местного самоуправления оказывает влияние целый ряд факторов, главными из которых являются следующие:

  • Природа функций, характер служб, которыми нужно руководить, а также природа управленческих задач, стоящих перед органами местного самоуправления, особенно их политическое содержание, сложность и необходимость изменений, влияние местного окружения.
  • Качественные характеристики избранных представителей и уровень профессиональных и личных качеств чиновников, согласных на данную работу, их взаимоотношения и способности, отношение избранных представителей к менеджменту исполнительно-административной деятельности.
  • Практика исполнительного лидерства на национальном уровне (парламентская или президентская форма правления) и социокультурного отношения к лидеру.
  • Степень руководства со стороны центра (уровень централизации) и требуемого контроля.

Поскольку сочетание всех этих факторов является уникальным для каждой отдельной страны, постольку в мире практически не существует абсолютно идентичных систем местного самоуправления. Тем не менее есть определенные общие закономерности, присущие демократической организации местного самоуправления.

Обязательным элементом любой системы местного самоуправления является ключевое положение избираемого прямым всеобщим голосованием местного совета.

В самом общем виде сущность деятельности советов может быть охарактеризована тремя основными моментами;

  • принятие решений, определяющих общую политику органов местного самоуправления и главных стратегических моментов по каждой из сфер компетенции данного уровня;
  • одобрение и утверждение основных решений, принимаемых исполнительными органами власти.
  • осуществление общего контроля над действиями исполнительных органов.

Являясь обязательным и центральным звеном системы местного самоуправления, ядром и символом местной демократии, советы в разных странах тем не менее имеют различную реальную власть, которая так же, как и характер их политической деятельности, определяется, с одной стороны, общим статусом местного самоуправления в той или иной стране, а с другой — реальным распределением функций между ними и органами исполнительной власти. В самом общем плане это распределение функций основывается на различении двух основных ролей в политико-административном процессе, определяемых следующим образом:

  • а) законодательная (политическая), включающая в себя определение политики, бюджета и плана, законодательную деятельность, мониторинг качества административной деятельности — с одной стороны, и представительство интересов, политическую коммуникацию, представительство избирателей округа — с другой;
  • б) исполнительная (административная), включающая интерпретацию выполнения политики, ее инициирование, интеграцию и координацию политики и исполнения — с одной стороны, и претворение в жизнь этой политики и менеджмент — с другой.

Исходя из этого, наиболее серьезные различия в структуре местного самоуправления касаются следующих моментов;

  • степени вовлеченности членов советов (избранных представителей) в принятие исполнительно-административных решений (например, через комитеты);
  • структуры исполнительной власти (персональная и коллективная, «концентрированная» или фрагментированная);
  • природы контроля, осуществляемого советом над исполнительной властью (прямой и иерархический или опосредованный), разделения властей с системой «сдержек и противовесов»;
  • назначения, квалификации и ориентации главы исполнительной власти — главы администрации (политическая или административная, местная или центральная).

Исходя из этих фундаментальных отличий, мы можем говорить о принадлежности (или, по крайней мере, тяготении) структуры местного самоуправления конкретной страны к одной (или нескольким, если речь вдет о федеративном государстве) из четырех базовых моделей.

Рассмотрим подробнее характерные черты каждой из этих моделей, их сильные и слабые стороны.

Деятельность совета по различным направления осуществляется главным образом комитетами совета, располагающими значительными делегированными полномочиями. Отсутствует единый сильный политический глава исполнительной власти. Глава администрации является главой оплачиваемого чиновничьего аппарата, лишь «первым среди равных», менеджером и полностью зависит от совета. Обычно в этом варианте существует сильный политический комитет и финансовый комитет совета и команда административного управления, состоящая из высших чиновников.

К преимуществам данной модели относятся:

  • высокая степень участия в местном управлении членов советов, обеспечивающая необходимый опыт и уровень образования (хотя нередко считается, что они должны руководствоваться в своих решениях не столько специальными знаниями, сколько здравым смыслом);
  • представление в решениях всех точек зрения, в том числе оппозиционных;
  • возможность более жесткого контроля над чиновниками и оперативной передачи информации об общественных потребностях, интересах и точке зрения жителей на те или иные проблемы.

Среди недостатков следует выделить следующие:

  • излишняя вовлеченность совета, играющего прежде всего политическую роль, в исполнительские детали, что нередко ведет к пренебрежению со стороны его членов к своим главным ролям — определителей политики и представителей жителей;
  • разделение, фрагментация и недостаток координации между различными комитетами (департаментами);
  • опасность вмешательства и непоследовательности в осуществлении соответствующей политики и применении правил, регулирующих это;
  • слабость позиции главы администрации, которому не хватает ни политической, ни административной власти.


Совет назначает небольшой управляющий (исполнительный) комитет, который функционирует как коллективный глава исполнительной власти. Члены комитета могут нести исполнительную ответственность за определенные департаменты и службы. Если существуют какие-либо комитеты, то они не являются исполнительными, а лишь чисто консультативными по отношению к управляющему комитету и совету в целом. Управляющий комитет функционирует при постоянной поддержке со стороны главы администрации, который в данном варианте располагает более сильными властными полномочиями при большем делегировании полномочий чиновникам в целом.

К преимуществам данной модели относится:

  • лучшая координация исполнительных функций и меньшая вовлеченность представителей в оперативное управление;
  •  коллективный исполнительный орган может представлять различные точки зрения и партии;
  •  более четкое разделение ролей между членами совета и чиновниками и большее делегирование полномочий.

Среди недостатков можно выделить следующие:

  • члены совета, не входящие в управляющий комитет, чувствуют себя «второсортными», исключенными из сферы реального политического влияния;
  • в случае, если управляющий комитет состоит только из представителей партии политического большинства, он может носить менее репрезентативный характер.

Кроме того, этой модели присущи те же слабости, что и модели «совет — система комитетов», поскольку политические способности и способность управлять департаментом, конкретной службой далеко не всегда присущи одному человеку, отсюда нередки чисто менеджерские просчеты.

Избираемый жителями совет (обычно небольшой по численности), возглавляемый мэром, или председателем, отвечает перед гражданами за все аспекты городского управления, формально обладая законодательной, политической и всеобъемлющей властью. Однако он заседает не часто и ограничивается утверждением бюджета, определением основных политических приоритетов и т.п. Комитеты совета носят чисто консультативный характер (например, по законодательству, по бюджету). Совет назначает (и может в любое время сместить) профессионального менеджера в качестве куратора с широкими делеi ированными исполнительными полномочиями. Эта система и система «совет — система комитетов* становятся все более похожими друг на друга.

К преимуществам данной модели относятся:

  • профессионализация исполнительной власти, которая улучшает качество и последовательность в менеджменте;
  • ярко выраженное лидерство, концентрация координации и оперативного управления в руках одного человека;
  • четкое определение ролей членов совета и чиновников.

Среди недостатков можно выделить следующие:

  • лидерство профессионала может не обеспечить достаточной политической силы исполнительной власти;
  • исполнительное лидерство не в состоянии представлять различные политические точки зрения;
  • советы могут играть только весьма ограниченную роль в определении политики.

Для некоторых модификаций данной модели может быть характерно то, что назначение (смешение) менеджера может находиться под контролем центра, его функции могут определяться соответствующим законодательством, а членам советов могут быть предоставлены особые права на получение информации и пересмотр определенных решений исполнительной власти.

Модель «сильного мэра»

Мэр как политический глава исполнительной власти избирается либо советом, либо прямым голосованием всех жителей отдельно от совета (именно такой вариант наиболее распространен в настоящее время в России). Совет обладает законодательной властью, совещательными функциями, а также играет решающую роль в утверждении бюджета. В принципе заседания совета, его функции и комитеты аналогичны существующим при модели «совет — менеджер». Однако при этом мэр имеет отдельные, четко обозначенные исполнительные полномочия (в том числе по кадровым назначениям) и не находится под прямым контролем совета.

К преимуществам системы «сильного мэра» относится:

  • сильное политическое лидерство;
  • ярко выраженная концентрация исполнительной власти, ответственности и координирующих функций.

Среди недостатков можно отметить следующие:

  • тяжесть ответственности и нередко крайняя перегруженность мэра, являющегося одновременно политическим и административным лидером;
  • опасность конфликтов между мэром и советом в связи с разделением властей.

Одной из модификаций этой модели может быть наличие права у центра смещать мэра.

Поиск оптимальной организационной структуры местного самоуправления, отвечающей как критериям местной демократии, так и управленческой целесообразности, находится в центре внимания даже в тех странах, где демократические традиции очень сильны. Рост местной бюрократии, вызванный передачей на места (начиная с 1960-х годов) ряда новых функций и расширением старых, значительно усложнил для местных политиков задачу осуществления политического контроля над местной администрацией. Традиционные модели демократического контроля оказались во многих случаях малодейственными — отсюда необходимость поиска новых форм организации.

Источник: 
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления / Под ред. Л.В. Сморгунова. — М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2007. — 495 с.
Материалы по теме
Измерение эффективности государственного управления
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции и проблемы...
Конфликты как объект государственного управления
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции и проблемы...
Национальные модели корпоративного управления
Веснин В.Р., Корпоративное управление
Нормативный характер институциализации конфликта в государственном управлении
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть I. Концепции и проблемы...
Понятие и признаки государственного управления
Гречина Л. А., Административное право РФ. Курс лекций; учебное пособие. — Москва ; РГ-Пресс...
Генезис и формирование методологии проектного управления
Государственная политика и управление: учеб. пособие / С.Г. Еремеев, Р.М. Вульфович, Г.И....
Понятие и виды форм государственного управления
Гречина Л. А., Административное право РФ. Курс лекций; учебное пособие. — Москва ; РГ-Пресс...
Сущность регионального управления
Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 2. Уровни, технологии,...
Оставить комментарий