Рассматривая институты и формы разработки государственной политики нельзя не отметить такие организации, как «Фабрики мысли». В странах с устойчивым демократическим режимом, в условиях плюрализма мнений и открытой конкуренции вариантов развития общества и решений тех или иных конкретных проблем, такие структуры существовали издавна, возникая вначале как подразделения тех или иных основных акторов политического процесса — как аналитические отделы структур исполнительной власти, а также влиятельных политических партий.
Собственно говоря, сам демократический процесс в нормативном плане можно рассматривать как процесс конкуренции тех или иных вариантов программ деятельности власти. Однако сами партийные структуры постепенно становились все более формализованными, приводя к становлению «демократии голосований», в которой, по словам нашего соотечественника Н. Ильина, «человек живет в условиях демократии один день в четыре года» — день выборов в парламент или выборов президента. При этом, особенно в условиях двухпартийной системы, уменьшалась и степень вариативности предлагаемых решений, что снижало эффективность процесса в целом. Наконец, все большую активность в политике стали проявлять бизнес-структуры, которым уже не хватало опосредованного влияния через партийные структуры, и которые сами инициировали разработку альтернативных программ.
В результате в XX в. в ряде стран, и прежде всего, в США, стали появляться так называемые «Фабрики мысли», или «Мозговые тресты» — именно так обычно переводят на русский язык английский термин «Think Tanks». Классическим «Мозговым трестом» считают «Рэнд Корпорэйшн», причем для нас важно отсутствие, по крайней мере, видимой связи этой структуры с теми или иными политическими партиями. Наряду с такими, возникшими из недр второго, бизнес-сектора общества, в США широко известны и достаточно явно связанные с теми или иными политическими партиями «Фабрики мысли», такие, как Бруклинский институт, тяготеющий к Демократической партии, или фонд «Наследие» (Edwards), разработавший в начале 90-х годов для Республиканской партии программу «Повестка дня для Америки», обеспечившей ей победу на выборах в конгресс.
Отметим, что сам термин «Фабрики мысли», равно как и Центры публичной политики, пока не является широко распространенным в современной российской действительности. Большинство тех структур, которые будут здесь предметом изучения, возникли как аналитические, исследовательские или образовательные центры, и лишь немногие ставили перед собой и «внедренческие» задачи. В то же время отличительной чертой «Фабрик мысли» является именно соединение этих задач.
Как пишет исследователь Сергей Дацюк, «"фабрики мысли" сознательно ставят перед собой задачу социальной инженерии общества, то есть такого преобразования общества, которое возникает как идея в головах интеллектуалов, проект в виде консультационного текста в аналитических докладах этих интеллектуалов, объединенных в "фабрику мысли", намерение общественного действия в сфере публичной политики, куда "фабрика мысли" продвигает свои доклады, и затем возникает как конкретное законодательное или исполнительное решение в институциональной политике, где его опять же формулирует "фабрика мысли"» [Дацюк, 2002].
Отметим, что это все же скорее идеальный образ, так как далеко не все центры, которые работают в этом поле, ставят перед собой задачу «социальной инженерии общества». Напротив, многие российские «фабрики мысли», эффективно действующие в сфере электорального менеджмента, рассматривают себя исключительно как работающие по контракту наемники, честно отрабатывающие заказ, и принципиально не задумывающиеся о последствиях для общества победы их кандидата. Определение же С. Дацюка скорее можно отнести именно к Центрам публичной политики, т.е. к тем «фабрикам мысли», которые осознают последствия своих действий для общества в целом, деятельность которых направлена именно на становление ответственной публичной власти [Public Policy Institutes, 2001; Open Society.., 2002].
«Фабрика мысли» — такое название подчеркивает социальную функцию Think Tanks: производство и продвижение идей в проектной форме, которая может быть воспринята публичной политикой и интегрирована в социальную практику. «Фабрика» в названии указывает на то, что данный вид производства имеет характер индустрии, применяет определенные, повторяемые и массовые, ставшие от этого промышленными, технологии. Название «мозговой центр» подчеркивает социальную функцию Think Tanks, которая заключается в концентрации, сосредоточении (в некотором центре) мыслящих людей (мозгов), способных строить собственные социальные стратегии, выражать их в социально приемлемой форме в виде конкретного влияния на принятие важных законодательных или исполнительных решений и, выполняя таким образом хорошо оплачиваемые заказы, становиться независимыми. С другой стороны, мозговые центры, осуществляя социальные проекты в области публичной политики, налаживая коммуникацию с целью продвижения социально значимых проектов, становятся центрами притяжения для всех интеллектуальных людей, объединяя вокруг себя иногда гораздо больше думающих людей, чем имеется собственно внутри структуры мозгового центра.
«Фабрики мысли» представляют собой одно из звеньев в системе принятия решений в государстве и воплощают соединение организованной в корпорацию силы интеллекта с силой и глобальным охватом государства. Это своеобразные узловые точки в структуре того социального процесса, который можно назвать социальной инженерией, то есть инструментальной и технологичной работой по реформированию общества, проводящейся открыто и позволяющей привлекать наилучших специалистов в той или иной области — без посредников, на конкурсной основе, с обнародованием результатов и их публичной оценкой. «Фабрики мысли» (мозговые центры) являются основоположниками специфической сферы политики — публичной политики.
Появление и развитие
Основные предпосылки возникновения «фабрик мысли» в начале XX в. — преобладание государственного вмешательства в экономическую и политическую жизнь общества и усиление заинтересованности деловых структур в рационализации действий государственной власти. Эти обстоятельства стали особенно актуальными в условиях, когда государственный протекционизм являлся решающим оружием в конкурентной политике (особенно на международной арене). Кроме того, немаловажным фактором оказалось накопление критической массы интеллектуального капитала и связанное с этим стремительное развитие общественно-экономических и социально-политических наук.
Первые ростки «фабрик мысли» предстали в виде академических, университетских лабораторий, работавших над политическими рекомендациями и программами правительств. Такими институтами стали Бруклингский институт (Brookings Institution — 1916) и Институт Гувера (Hoover Institution — 1919) при Стэнфордском университете (Stanford University). И тот и другой институты были направлены прежде всего на поиск оптимальных вариантов развития внешней политики США, адекватному ответу на существующие и возникающие мировые вызовы.
Как сформулировано в документах Бруклингского института, «миссия программы исследования внешней политики заключается в том, чтобы предоставлять авторитетную информацию, высказывать критические оценки и осуществлять обстоятельный объективный анализ мировых событий, а также предварять (опережать) развитие событий, которое вероятнее всего будет влиять на американскую внешнюю политику в последующие несколько лет» (Haass).
Вместе с тем, Эверт Линдквест справедливо отмечает, что появление «фабрик мысли» может быть прослежено со времени появления современной public administration, с одной стороны, и социальных наук — с другой, хотя их становление как феномена может быть связано с ростом современного государства благосостояния и политической науки после Второй мировой войны. С тех пор постоянное развитие «фабрик мысли» как в демократических, так и в авторитарных режимах отражает растущую потребность в том, чтобы помимо центральных бюро и правительств, кто-то задавал трудные вопросы, выполнял исследования и искал решения.
Последняя четверть XX в. была временем особенного бурного развития «фабрик мысли» в США, а также в других странах. Так, между 1970 и 1996 гг. число «фабрик мысли», действующих в США возросло примерно с шестидесяти до трехсот. Только в Вашингтоне в конце 90-х годов действовало около сотни «фабрик мысли».
Эволюцию «фабрик мысли» в XX в. можно делить на периоды господства государственного сектора и преобладания сектора гражданского (частного); периоды до и после выделения публичной политики из аппаратно-государственной, партийной, корпоративной и специальных политик. Глобальной тенденцией является деление развития «фабрик мысли» на два больших этапа — эпоха господства этатизма и эпоха рыночной либерализации. Однако прохождение той или иной страной этих этапов отличается в зависимости от степени созревания публичной политики в этой стране.
В Докладе Центра гуманитарных технологий (Киев) выделяется пять этапов в развитии «фабрик мысли»:
- «фабрики мысли» на службе у военной машины;
- «фабрики мысли» с проблематикой будущего, рожденной глобальной технологической взаимной зависимостью;
- «фабрики мысли» адвокатского действия;
- локально ориентированные «фабрики мысли» (институты урбанистики и регионального развития);
- сетевые виртуальные сообщества высокоспециализированных профессионалов по проблемам развития.
Особую стадию развития «фабрик мысли» представляет их развитие в странах Восточной Европы после распада советской системы. Прежде всего, в их развитии существеннейшую роль играли и продолжают играть правительственные и частные фонды из США и Западной Европы. Однако и по сути своей деятельности они имеют существенные отличия от деятельности «фабрик мысли» в Северной Америке и Западной Европе.
Так, по мнению Ивана Крастева, председателя Центра либеральных стратегий, (София) [Krastev, 2002], в странах Восточной Европы «фабрики мысли» оказались востребованными в середине 90-х годов, когда в результате роста общественного недовольства первые реформаторские либеральные правительства уступили власть относительно левым силам. В этих условиях экономические «фабрики мысли» сыграли важную роль в удержании исходной парадигмы экономической реформы. Этого удалось достичь в первую очередь благодаря хорошему взаимодействию «фабрик мысли» со СМИ, к мнению которых прислушивались и новые руководители. Национальные фабрики сыграли таким образом роль посредника между Международным валютным фондом и Всемирным банком, с одной стороны, и национальными правительствами, с другой.
Таким образом, в Америке «фабрики мысли» возникали с целью использования социальных наук для решения конкретных социальных, экономических или политических проблем. В Восточной Европе, напротив, они представляли собой новую стратегию удержания либеральной повестки дня для экономической политики относительно левых правительств.
Виды «фабрик мысли»
Можно выделить несколько типов «фабрик мысли», которые используют широкий спектр приближения к процессу улучшения принятия решений, некоторые влияют непосредственно, другие — косвенно. Так, существуют «фабрики мысли», непосредственно ориентированные на улучшение публичной политики (advocacy-oriented groups). Они дают рекомендации или критикуют существующие политики. После подачи предложений, они используют различные рычаги для достижение решения.
На другом крае спектра находятся «фабрики мысли», ориентированные на образование (educated-oriented groups) Они влияют на политику через организацию конференций и семинаров, издание книг и статей, взаимодействия со СМИ. Их деятельность не направлена на достижение конкретных решений, но скорее на определение повестки дня для общественных обсуждений и формирования представлений у будущих лидеров.
Приведем следующие типы «фабрик мысли», соответствующие всему этому спектру:
- Защита общественных интересов (advocacy). Благодаря финансовой независимости, некоторые организации способные свободно проводить свои рекомендации без конфликта интересов, который часто сопровождает распределение государственных средств. Направления исследований в таких организациях определяются скорее предпочтением их руководства, чем политикой определенных партий. Организации, действующие только в этом поле, относительно редко встречаются за пределами США, так как в других странах сложно найти фонды, поддерживающие действительно независимые группы.
- Аналитические центры при политических партиях. Партии часто основывают такие центры при себе — так, в Германии такие центры имеют все значимые партии. Естественно, в этом случае уже сложно говорить о независимом формировании программ исследований.
- Правительственные исследовательские центры. Такие структуры, более или менее связанные с властью, существуют во многих странах. Степень их независимости ограничена, но они могут быть механизмом влияния на принятие решений.
- Консультативные центры при корпорациях. «Фабрики мысли» могут также работать на экономический рынок — исследования рынка или конкретные задания корпораций. В этом случае есть свобода от власти, но и влияния на их решения также мало. Как правило, такие организации существуют в поле поиска и привлечения инвестиций
- Научно-образовательные центры. Эти группы в основном ведут академические исследования. Главным достоинством является способность вести серьезные исследования независимо от власти, но это достоинство редко используется для разработки предложений по улучшению публичной политики. К таким группам принадлежат исследовательские центры при американских университетах, а также некоторые институты Академии наук в Восточной Европе и бывшем СССР.
Типологию «фабрик мысли» можно строить также на основе того, на кого они преимущественно ориентируются в своей работе. Исходя из этого выделяют следующие типы «фабрик мысли»:
- Ориентированные на правительство. Такие «фабрики мысли» тесно связаны с политическими партиями или с конкретными политиками. Они поднимаются вместе со своими политическими патронами и как правило разделяют их судьбу в случае ухода последних с политической сцены. Так, в Болгарии примером может служить Демократический фонд, работавший исключительно на Союз демократических сил.
- Ориентация на парламентариев. Как правило, такие «фабрики мысли» получают поддержку за счет интереса доноров в создании новых законов. Они стараются сохранять нейтральность, но как правило подготовленные ими проекты законов не сильно отличаются от уже существующего законодательства. Отсутствие политической поддержки сводит результат их деятельности фактически к упражнениям в политической корректности.
- Ориентация на СМИ. Эта группа «фабрик мысли» базируется на популярности и авторитете СМИ и часто действует как автономный центр экспертизы. Отличительной чертой этого типа «фабрик мысли» является готовность легко изменить программу своей работы на более актуальную. Но часто структуры этого типа скорее продуцируют высоко качественную журналистику, чем научные исследований в области публичной политики.
Еще одним критерием для классификации «фабрик мысли» может служить наличие или отсутствие в их деятельности идеологической направленности, а также характер такой направленности.
В случае США «фабрики мысли» можно разделить на консервативные, либеральные и центристские (либо не имеющие идеологической направленности), такое разделение легко сделать на основе формулировок их миссии и ежегодных докладов, а также на основе их характеристик, используемых при описании их деятельности в СМИ.
Так, к консервативным относят «фабрики мысли», которые сконцентрированы на развитии свободного рынка, ограничения влияния государства, на индивидуальных свободах, религиозном духе или на традиционных семейных ценностях.
Либеральными (в американском понимании) являются «фабрики мысли», которые, в частности, предлагают использовать правительственные программы для ликвидации экономического, социального и гендерного неравенства, бедности или стагнации цен, либо они призывают к увеличению социальной справедливости, к сохранению окружающей среды, либо снижению расходов на оборону.
Организации третьей группы, т.е. не имевшие ни либеральной, ни консервативной направленности, составляли в 1996 г. 141 единицу — или 45% от общего числа. В 1970 г. такие организации составляли 75%.
Из оставшихся 165 идеологически окрашенных «фабрик мысли» примерно две трети — 65% — можно отнести к консервативным, и соответственно, 35% — к либеральным. При этом наиболее быстро росла доля консервативных «фабрик мысли» на региональном и местном уровнях. При этом консервативные «фабрики мысли» оперировали в 3 раза большими ресурсами, чем либеральные — 2864 миллиона; по сравнению с 8,8 млн [Rich, 1999].
Консервативные «фабрики мысли» как правило охватывают более широкий набор проблем, как международных, так и внутренних, чем либеральные, которые часто фокусируются на одной или нескольких проблемах — например, права женщин или обеспечение жильем лиц с низкими доходами. Кроме того, консервативные «фабрики мысли» характеризуются более агрессивной защитой интересов и маркетингом своих продуктов, чем либеральные. Так, консервативный фонд наследие, основанный в 1974 г., направляет около 20% своего годового бюджета (28,6 млн долларов) на то, чтобы донести результаты своих исследований и концепции до конгрессменов или СМИ.
В то время как небольшие консервативные «фабрики мысли» тяготеют к продвижению определенных концепций, в том числе и результатов, наработанных другими организациями, более чем к исследованиям, небольшие либеральные «фабрики мысли» скорее предпочитают исследования.
Можно выделить три типа аналитических «выходов» «фабрик мысли»:
- Первый — цель — поиск ответа на заранее сформулированные вопросы или на привнесение новых научных фактов.
- Второй — развитие аргументов в дискуссии, уже ведущейся в обществе.
- Третий — предлагать новые вопросы для общественного обсуждения, формируют тем самым повестку общественной дискуссии.
На наш взгляд, реальной основой для эффективной классификации «фабрик мысли» может стать также их профильная направленность, тематика их деятельности. Так можно выделить следующие типы:
- Экономические «фабрики мысли», получившие особое развитие в странах переходного периода;
- «фабрики мысли» внешнеполитического характера — как возникшие еще в начале XX в., так и более современные.
- «фабрики мысли», ориентированные на развитие собственно публичной политики, становление открытой и ответственной власти. Этот тип фабрик мысли носит также название «Центры публичной политики»;
- «фабрики мысли», сфокусированные на конкретных темах или проблемах развития общества: экологических, культурных, медицинских и т.д.
- «фабрики мысли» — профессиональные сообщества, как правило, международные, состоящие из «ориентированных на будущее» специалистов. Примером является Римский клуб или Всемирная Федерация исследования будущего.
«Фабрики мысли», власть, общество
Действуя независимо от правительства, «фабрики мысли» выявляют потребности граждан и предлагают формы их реализации в конкретных условиях ограниченных ресурсов — т.е. по сути делают работу правительства. Таким образом, «фабрики мысли» являются видом «интервенции во власть».
Иначе говоря, «фабрики мысли» улучшают способности принятия решений правительством доставляя необходимую конкретную информацию (знание) прямо к ушам и глазам лиц, принимающих решение (власти). Эта деятельность повышает качество процесса принятия решений, как проливая дополнительный свет на проблемы, так и предлагая альтернативные решения.
Что же они дают для власти «фабрики мысли»?
- Они расширяют спектр политических альтернатив при принятии решений.
- Они обычно высоко инновационны в своих подходах к анализу и решению проблем, что позволяет ЛПР думать о старых проблемах с новых позиций.
- Рекомендации «фабрик мысли» позволяют перенести ответственность при принятии непопулярных решений в политических лидеров на предложившие такие решения «фабрики мысли».
- Через конференции, семинары и специальные тренинги они позволяют представителям власти повышать свою квалификацию в широком и узком смысле.
- Разработка законопроектов, что особенно важно, когда бюджетный дефицит не позволяет прямо нанимать высококвалифицированных юристов для разработки законопроектов.
- Человеческие ресурсы. «Фабрики мысли» дают уникальные возможности для рекрутизации во власть лиц, обладающих уже всеми навыками для работы во власти.
- Резервные посадочные площадки. С учетом переменчивости политической конъюнктуры, «фабрики мысли» дают отличную возможность политиками продолжать свою деятельность в области влияния на процесс формирования публичной политики после покидания ими своих кабинетов во властных структурах.
Не менее важен вклад «фабрик мысли» в развитие демократического общества. Они стимулируют общественную дискуссию и добавляют высококачественные результаты исследования и анализа к голосу простых людей, усиливая их влияние на процесс принятия решений.
Несмотря на свое бурное развитие за последние годы, деятельность «фабрик мысли» мало известна широкой общественности. Дело в том, что она направлена прежде всего на политическую элиту. Их деятельность направлена не только на парламентариев, но и на высокопоставленных чиновников исполнительной власти, а также на Масс-медиа, которые формируют общественное мнение.
Тем не менее, граждане демократического общества также получают пользу от работы «фабрик мысли», которые делают процесс формирования политики (Policy) менее политизированным. Снабжая лиц, принимающих решение информацией, полученной с помощью легитимных исследований, «фабрики мысли» дают им возможность принимать просвещенные решения. Используя эмпирические исследования, изучая общественное мнение, анализируя спрос и предложение, а также различные методы прогнозирования, «фабрики мысли» развивают объективные предложения для улучшения публичной политики.
Попробуем выделить аспекты деятельности «фабрик мысли», которые нацелены именно на общество — на отдельных жителей и на их ассоциации. Итак, «фабрики мысли», ориентированные на общество:
- доносят потребности жителей до власти;
- информируют жителей о деятельности правительства (в этом смысле они являются одним из краеугольных камней гражданского общества);
- делают большой вклад в создание информированного электората, способного к ответственному принятию политических решений на выборах, а также эффективно лоббировать свои интересы.
- «фабрики мысли» могут также прямо помогать деятельности других НКО, в частности, через обучение и тренинги их лидеров;
- а также через лоббирование улучшения нормативной базы Третьего сектора в целом.
Первый опыт России
Историю развития Центров публичной политики и «фабрик мысли» в современной России можно условно разделить на три периода.
Первый — период поздней перестройки и ранней постперестройки начала 90-х годов. Возникшие на основе политических и дискуссионных клубов перестроечного времени команды интеллектуалов активно участвовали в предложении и продвижении тех или иных технологий демократического транзита. В качестве примера можно привести Международный фонд политико-правовых исследований «Интерлигал» (президент — Н. Беляева), Центр «Экономико-политических исследований» (ЭПИцентр, президент Г. Явлинский); Центр прикладных политических исследований «Информатика для демократии» (ИНДЕМ) под руководством Г. Сатарова; Гуманитарный и политологический центр «Стратегия», руководимый Г. Бурбулисом и другие.
Второй период — вторая половина 90-х годов, когда подавляющее большинство таких команд перешло к ведению избирательных кампаний, при этом они теряли функцию Центра именно публичной политики, так как их усилиями активно развивалась политика теневая, кулуарная, а часто и манипулятивная. Это, например, фонд «Политика», Центр политического консалтинга «Никколо М», Фонд эффективной политики, Фонд «Центр политических технологий» и другие. Этот период можно назвать периодом господства команд политтехнологов, некоторые из них выходили на уровень реальных «фабрик мысли».
Стоит отметить, что к Центрам избирательных технологий различного формата термин «фабрики мысли» практически не применялся. Это определение применялось, хотя и достаточно редко, к организациям, работавшим в сфере экономики — к Институту экономики переходного периода («Институту Е. Гайдара»), Леонтьевскому центру в Санкт-Петербурге и другим организациям аналогичного профиля. Еще одним примером подобных «Экономических фабрик мысли» может служить Институт экономики города, возникший в середине 90-х годов как российская структура американского «Think Tank» — Urban Institute, но затем начавшего самостоятельное и довольно успешное плавание.
Наконец, в самые последние годы, и в Москве и в ряде других регионов России стала заметна деятельность «фабрик мысли» ведущих свое происхождение от организаций Третьего сектора, рассматривающих себя как структуры гражданского общества и предлагающие к внедрению технологии общественного участия, т.е. работающие именно как Центры развития демократии или Центры публичной политики. Примерами могут служить Фонд ИНДЕМ (реорганизованный из Центра ИНДЕМ в 1997 г.), Московская хельсинкская группа, Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр «СТРАТЕГИЯ», Центр развития гражданских инициатив в Чите И Т.Д.