Определяющим фактором этнополитического процесса в России играет федеративное устройство страны, которое сформировалось в советское время.
Россия, формально провозглашенная федерацией в 1918 г., прошла сложный и противоречивый путь развития. Как известно, большинство федераций в мире создавалось путем объединения народов или территорий в единое сложносоставное государство. Образование таких государств шло в направлении снизу вверх, путем передачи региональными органами власти части принадлежащих им прав федеральным органам государственной власти на основе разграничения полномочий между ними. В связи с этим в подавляющем большинстве даже многонациональных федеративных государств, не говоря уже о мононациональных, в основу был положен территориальный принцип управления, имевший целью приближение органа власти к населению и управляемой территории.
Российская Федерация формировалась иначе. Это обусловлено рядом объективных и субъективных причин. Уже к концу Первой мировой войны царизм начал утрачивать контроль над частью окраинных территорий, которые ранее в условиях авторитарного политического режима жестко управлялись из центра. Смена формы правления (переход от монархии к буржуазной республике) еще более ослабила единство и территориальную целостность страны. В наследство большевикам досталась территориально раздробленная страна с разваленным механизмом государственной власти. Выход, найденный большевистским руководством, заключался в провозглашении федерации национального типа, в основе создания которой был использован принцип автономизации. Как отмечает А. Миллер, национально-территориальная система уже в середине 1920-х гг. была распространена «вниз» вплоть до национальных округов, сельских советов и колхозов, в результате чего возникла грандиозная пирамида национальных советов на тысячах национальных территорий. То есть федерация создавалась не по традиционному типу объединения нескольких частей в одно целое, а, наоборот, путем передачи центральной властью части полномочий на места. Естественно, что центральная власть стремилась либо превратить эту процедуру в формальный акт, либо сохранить возможность контролировать и вмешиваться в осуществление власти органами субъектов Федерации.
Изначально федерация в России была сложной по своему составу и сочетала унитарно-административный принцип объединения административных единиц с автономным принципом объединения национальных субъектов, который, в свою очередь, реализовался в виде различных по правовому статусу образований. Вплоть до подписания Федеративного договора и принятия новой Конституции Российская Федерация строилась по национально-территориальному принципу, в соответствии с которым ее субъектами считались только автономные республики. То есть это была федерация, в первую очередь, народов, а не территорий. Что касается краев и областей, то отношения с ними как административно-территориальными единицами федеральное правительство строило на унитарных началах. С данной точки зрения Российскую Федерацию нельзя было назвать федеративным государством в точном смысле слова, поскольку в нем органически сочетались федеративные и унитарные принципы. Более того, если в теории РСФСР и считалась федерацией, то на самом деле единая система государственно-административного управления сверху донизу, от Москвы до сельского районного центра, характеризовалась жесткой унификацией и централизацией. Такую форму национальнотерриториального устройства можно назвать унитарной федерацией. О формальном характере федерации свидетельствует тот факт, что в ней изначально отсутствовало разграничение вопросов компетенции между федеральными органами власти и ее субъектами: Советы образовывали единую систему государственной власти, вышестоящий Совет обладал правом отмены актов нижестоящих.
Исследователь советской национальной политики Т. Мартин выделяет четыре ключевые идеологические предпосылки этого.
- Во-первых, большевики понимали, что национализм представляет крайне опасную мобилизующую идеологию, так как может формировать надклассовое единство в борьбе за национальные цели. Поэтому, разрешив национальные формы, можно нейтрализовать притягательность национальных лозунгов и создать условия для восприятия большевистской идеологии.
- Во-вторых, большевики полагали, что нации возникают в период капиталистического развития и являются исторически преходящим явлением. Национальное сознание они считали неизбежной фазой развития общества, которую все народы должны преодолеть на пути к интернационализму.
- В-третьих, большевики были убеждены в том, что национализм нерусских народов вызван реакцией на угнетение царским режимом и недоверием к великорусам. Поэтому Ленин по-разному относился к национализму угнетающих и угнетаемых наций, отдавая предпочтение последним.
- В-четвертых, важным фактором в планировании советской национальной политики была ее связь с внешней политикой. Советский Союз поощрял преимущественное развитие этнических групп, разделенных западной границей, полагая, что это привлечет на сторону СССР их соплеменников за рубежом и увеличит возможности государства влиять на западных соседей.
Россия в советское время представляла собой сложное полиэтничное образование, объединяющее народы различных языковых групп, культур и конфессий. Этническим ядром страны были русские, составлявшие более 80 % ее народонаселения. Однако это не позволяет отнести страну к типу моноэтнических государств по некоторым причинам. Во-первых, территория России является исторической родиной многих народов, сохранивших свою культурную самобытность и не ассимилировавшихся с русским большинством. Во-вторых, за советский период истории России многие ее народы сформировали основы своей государственности, которая осознается в настоящее время как величайшая ценность и историческое достижение. В-третьих, вследствие противоречивости национальной политики советского периода (направленной одновременно и на унификацию народов, и на организацию их государственности) повсеместно в СССР, и в России в том числе, сложилась этническая стратификация, в основе которой лежат различия в экономическом, демографическом и политическом статусах народов.
Процесс преобразования России в полноценную федерацию закономерно совпал с началом изменения политического режима в стране, вызванного перестройкой. Как и в 1917 г., ослабление авторитарного режима привело к угрозе разрушения территориальной целостности и единства Российской Федерации и потребовало реформы федеративных отношений в направлении расширения полномочий субъектов Федерации.