Бюджетный процесс федерального уровня — это регламентированная нормами процессуального бюджетного права деятельность государства по составлению, рассмотрению и утверждению федерального бюджета, его исполнению и заключению, а также составлению и утверждению отчета о его исполнении.
В соответствии со ст. 164 БК участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на федеральном уровне, являются: Президент РФ; палаты Федерального Собрания РФ — Государственная Дума и Совет Федерации; Правительство РФ; Минфин России; Федеральное казначейство; органы, осуществляющие сбор доходов бюджета; Банк России; Счетная палата РФ; Росфиннадзор; государственные внебюджетные фонды; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; иные органы, на которые законодательством РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.
Бюджетный процесс федерального уровня охватывает следующие стадии бюджетной деятельности:
- составление проекта бюджета;
- рассмотрение и утверждение бюджета;
- исполнение бюджета;
- составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.
1. Непосредственная работа по составлению проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период проводится Минфином России. Однако ответственность за эту деятельность несет Правительство РФ.
Правительство РФ организует работу по доведению до законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ инструктивных писем об особенностях составления расчетов к проектам бюджета на очередной финансовый год.
Составленный и согласованный проект федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период Правительство РФ вносит на рассмотрение в Государственную Думу. Вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов, а также предложения о повышении минимального размера оплаты труда и минимального размера пенсий.
Вместе с этими документами в Государственную Думу направляются: предварительные итоги социально-экономического развития Российской Федерации за истекший период текущего года; прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год; основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год; прогноз сводного финансового баланса по территории РФ на очередной финансовый год; прогноз консолидированного бюджета РФ на очередной финансовый год; основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета субъектов РФ в очередном финансовом году; федеральные целевые программы и федеральные программы по развитию регионов, предусмотренные к финансированию из федерального бюджета на очередной финансовый год; федеральная адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год; расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета, разделам и подразделам функциональной классификации расходов и дефициту федерального бюджета на очередной финансовый год; международные договоры РФ, вступившие в силу для России и содержащие ее финансовые обязательства на очередной финансовый год, включая ^ратифицированные международные договоры РФ о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах; программа государственных внешних заимствований России и предоставления государственных кредитов РФ иностранным государствам на очередной финансовый год; структура внешнего долга Российской Федерации по видам задолженности и с разбивкой по отдельным государствам в очередном финансовом году; структура государственного внутреннего долга Российской Федерации и программа внутренних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для финансирования дефицита федерального бюджета; программа предоставления гарантий Правительства РФ на очередной финансовый год и отчет о предоставлении гарантий за истекший период текущего года; проекты федеральных законов о приостановлении действия или об отмене федеральных законов, реализация которых требует осуществления расходов, не предусмотренных федеральным бюджетом на очередной финансовый год.
Вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ о налогах и сборах, а также законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ. Наряду с названными документами Правительство РФ представляет в Государственную Думу проект федерального закона о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год.
Кроме этого, Правительство РФ представляет в Государственную Думу: оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий год и консолидированного бюджета РФ за отчетный год; программу предоставления средств федерального бюджета на очередной финансовый год на возвратной основе по каждому виду расходов и отчет о предоставлении средств на возвратной основе за отчетный год и истекший период текущего года; поквартальное распределение доходов и расходов федерального бюджета на очередной финансовый год; проекты программ предоставления гарантий Правительства РФ на очередной финансовый год и отчет о предоставлении гарантий Правительства РФ за истекший финансовый год; предложения по расходам на содержание Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, в том числе по расходам на содержание военнослужащих и гражданского персонала с указанием их штатной численности.
Банк России до 1 октября текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период, предварительно согласованный с Президентом РФ и Правительством РФ.
2. Получив проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, Совет Государственной Думы или, в период парламентских каникул, Председатель Государственной Думы в течение суток направляет его в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям БК.
Одновременно с внесением в Государственную Думу законопроект о федеральном бюджете на очередной финансовый год представляется Президенту РФ.
В течение десяти дней со дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период комитеты Государственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения по указанному законопроекту и предложения о принятии или отклонении представленного законопроекта, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения.
На основании заключений комитетов Государственной Думы и субъектов права законодательной инициативы Комитет по бюджету готовит свое заключение по указанному законопроекту, а также проект постановления Государственной Думы о принятии (или отклонении) в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и об основных характеристиках федерального бюджета на очередной финансовый год и представляет их на рассмотрение Государственной Думы.
После рассмотрения указанного законопроекта в комитетах палаты он с замечаниями и предложениями депутатов выносится на рассмотрение Государственной Думы, которая рассматривает его в трех чтениях, каждое из которых имеет свой предмет и процедуру.
Государственная Дума должна рассмотреть проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении в течение 20 дней со дня его внесения Правительством РФ.
В первом чтении обсуждается его концепция, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе указываемые в федеральном законе о федеральном бюджете прогнозируемый объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик федерального бюджета, и основные направления бюджетной и налоговой политики.
Предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении являются основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся:
- прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема нефтегазовых доходов федерального бюджета;
- приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ на очередной финансовый год и плановый период в случае, если они не утверждены БК;
- общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;
- условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5% общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5% общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода;
- объем нефтегазового трансферта в очередном финансовом году и плановом периоде;
- верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;
- нормативная величина Резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде;
- дефицит (профицит) федерального бюджета.
При утверждении основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период указываются прогнозируемый в соответствующем финансовом году объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции (потребительских цен) (декабрь к декабрю предыдущего года).
При рассмотрении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума заслушивает доклад Правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету и комитета-соисполнителя, ответственного за рассмотрение прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, а также доклад Председателя Счетной палаты РФ. По результатам первого чтения Государственная Дума принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта.
В случае принятия указанного законопроекта в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета, при этом Государственная Дума самостоятельно не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета. Изменение таких параметров возможно только при наличии положительного заключения Правительства РФ.
В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума может:
- передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, для разработки согласованного варианта основных характеристик законопроекта в соответствии с предложениями и рекомендациями, изложенными в заключениях комитетов, ответственных за рассмотрение предмета первого чтения, и заключении комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение бюджета;
- вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на доработку;
- поставить вопрос о доверии Правительству РФ.
Согласительная комиссия в течение десяти дней должна разработать вариант основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период. По окончании работы этой комиссии Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы согласованные основные характеристики федерального бюджета, а также законопроекты, связанные с основными характеристиками федерального бюджета.
Позиции, по которым стороны не выработали согласованного решения, вносятся на рассмотрение Государственной Думы.
Если по итогам работы согласительной комиссии Государственная Дума не принимает решения по основным характеристикам федерального бюджета, законопроект считается повторно отклоненным в первом чтении. В этом случае Государственная Дума не имеет права повторно направить указанный законопроект в согласительную комиссию или вернуть его в Правительство РФ. Повторное отклонение возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству РФ.
При утверждении основных характеристик федерального бюджета в первом чтении после работы согласительной комиссии Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета. Изменение названных параметров возможно только при наличии положительного заключения согласительной комиссии.
В случае отклонения Государственной Думой в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и возвращения его на доработку Правительство РФ в течение 20 дней должно доработать указанный законопроект с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях Комитета по бюджету и второго профильного комитета, ответственного за рассмотрение предмета первого чтения, а затем внести доработанный законопроект на повторное рассмотрение Государственной Думы в первом чтении. В данном случае Государственная Дума рассматривает законопроект в первом чтении в течение десяти дней со дня повторного внесения.
В связи с отклонением проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Правительство РФ может быть отправлено в отставку. В такой ситуации новое Правительство РФ не позднее 30 дней после сформирования представляет собственный вариант проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
По итогам рассмотрения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума принимает соответствующее постановление.
Во втором чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 25 дней со дня его принятия в первом чтении.
Предметом рассмотрения законопроекта во втором чтении являются:
- приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее перечень главных администраторов доходов федерального бюджета;
- приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета;
- бюджетные ассигнования (за исключением утвержденных в первом чтении условно утверждаемых (утвержденных) расходов) по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период в пределах общего объема расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, утвержденных в первом чтении;
- приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее распределение между субъектами РФ межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и плановый период;
- программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
- программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
- программа государственных внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
- программа государственных гарантий Российской Федерации в валюте РФ на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
- программа государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
- приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период по долгосрочным (федеральным) целевым программам с указанием бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение указанных программ на очередной финансовый год и плановый период;
- текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Субъекты права законодательной инициативы могут представить замечания и предложения по предмету второго чтения в Комитет по бюджету. При этом те из них, которые предусматривают изменение бюджетных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности Российской Федерации, включение в проект федерального бюджета бюджетных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности Российской Федерации, изменение объема межбюджетных трансфертов бюджетам отдельных субъектов РФ (муниципальных образований), предоставление средств федерального бюджета конкретным юридическим лицам, не подлежат рассмотрению без заключения Правительства РФ.
В третьем чтении проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума рассматривает в течение десяти дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.
При рассмотрении в третьем чтении утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ведомственная структура расходов федерального бюджета на первый и второй годы планового периода. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.
Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год согласно Конституции в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. Указанный федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за его одобрение проголосовало более 1/2 от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Федерации этого федерального закона обе палаты парламента могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы (ст. 105 Конституции).
Принятый федеральный закон о федеральном бюджете в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. На подписание и обнародование этого закона Президенту РФ отводится 14 дней. Если Президент РФ в течение этого срока отклонил закон, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают его в установленном Конституцией порядке. Если при повторном рассмотрении закон о бюджете будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию (ст. 107 Конституции).
В случае непринятия федерального закона о федеральном бюджете до начала очередного финансового года БК предусматривает возможность временного управления бюджетом (ст. 190).
3. Исполнение федерального бюджета — это важнейшая стадия бюджетного процесса, представляющий собой действия по мобилизации и использованию бюджетных средств, а также по финансированию источников дефицита бюджета. Исполнение федерального бюджета осуществляют федеральные органы исполнительной власти, финансовые и налоговые органы, кредитные учреждения, юридические и физические лица — плательщики налогов в федеральный бюджет, главные распорядители (распорядители) средств федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета, получатели бюджетных средств федерального бюджета.
Исполнение федерального бюджета по расходам означает обеспечение финансирования мероприятий, предусмотренных росписью расходов, и имеет ряд этапов: утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств; принятие бюджетных обязательств бюджетополучателями; утверждение и выверка исполнения бюджетных обязательств; расходы и платежи по реализованным бюджетным обязательствам лиц.
Исполнение федерального бюджета по доходам включает: перечисление и зачисление доходов федерального бюджета на единый счет Федерального казначейства; распределение в соответствии с утвержденным федеральным бюджетом федеральных регулирующих налогов; возврат излишне уплаченных сумм доходов; учет доходов федерального бюджета и отчетность о доходах федерального бюджета в соответствии с бюджетной классификацией
4. Отчет об исполнении федерального бюджета осуществляется на основании единой методологии, устанавливаемой Правительством РФ. Правительство РФ предоставляет ежеквартальные и годовой отчеты об исполнении федерального бюджета в Федеральное Собрание РФ и Счетную палату РФ.
Итоговый годовой отчет об исполнении федерального бюджета представляется Правительством РФ в Государственную Думу не позднее 1 августа текущего года.
Одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета Правительство РФ должно представить:
- проект федерального закона об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год; • баланс исполнения федерального бюджета;
- отчет о финансовых результатах деятельности;
- отчет о движении денежных средств;
- пояснительная записка;
- отчеты об использовании ассигнований резервных фондов, о предоставлении и погашении бюджетных кредитов (ссуд), балансовый учет которых осуществляется Минфином России, о состоянии государственного внешнего и внутреннего долга Российской Федерации на начало и конец отчетного финансового года, об исполнении приложений к федеральному закону о федеральном бюджете за отчетный финансовый год;
- отчетность об исполнении консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов за отчетный финансовый год;
- информацию о предоставлении межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ за отчетный финансовый год;
- информацию о размещении средств федерального бюджета на банковских депозитах за отчетный финансовый год;
- информацию об использовании бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда за отчетный финансовый год;
- информацию об осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой за отчетный финансовый год с разбивкой по объектам капитального строительства;
- иную отчетность, предусмотренную бюджетным законодательством РФ.
Годовой отчет об исполнении федерального бюджета до его рассмотрения в Государственной Думе подлежит внешней проверке Счетной палатой РФ. Для этих целей Правительство РФ обязано не позднее 1 июня текущего финансового года направить в Счетную палату РФ годовой отчет об исполнении федерального бюджета и иные документы, подлежащие представлению в Государственную Думу одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета, а главные администраторы средств федерального бюджета не позднее 1 апреля текущего финансового года обязаны представить в Счетную палату РФ свою годовую бюджетную отчетность. Результаты таких проверок в срок до 1 июня оформляются заключениями по каждому главному администратору средств федерального бюджета.
С учетом данных внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета Счетная палата РФ готовит итоговое заключение на годовой отчет об исполнении федерального бюджета и не позднее 1 сентября текущего финансового года представляет его в Государственную Думу. Одновременно копия заключения направляется в Правительство РФ.
После внешней проверки, проведенной Счетной палатой РФ, годовой отчет об исполнении федерального бюджета подлежит рассмотрению Государственной Думой и утверждению федеральным законом.
При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума должна заслушать:
- доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета;
- доклад Председателя Счетной палаты РФ о ее заключении на годовой отчет об исполнении федерального бюджета.
Кроме названных докладов по предложению Председателя Государственной Думы либо по собственной инициативе могут выступить или представить доклады с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства РФ, Генеральный прокурор РФ, председатели Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ.
По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума принимает либо отклоняет федеральный закон об исполнении федерального бюджета.
В случае отклонения Государственной Думой федерального закона об исполнении федерального бюджета он возвращается для устранения фактов недостоверного или неполного отражения данных и повторного представления в срок, не превышающий одного месяца.
Государственная Дума рассматривает федеральный закон об исполнении федерального бюджета не позднее 1 октября текущего года.
Отдельными приложениями к федеральному закону об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год утверждаются показатели:
- доходов федерального бюджета по кодам классификации доходов бюджетов;
- доходов федерального бюджета по кодам видов доходов, подвидов доходов, классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджета;
- расходов федерального бюджета по ведомственной структуре расходов федерального бюджета;
- расходов федерального бюджета по разделам, подразделам классификации расходов бюджетов;
- источников финансирования дефицита федерального бюджета по кодам классификации источников финансирования дефицитов бюджетов;
- источников финансирования дефицита федерального бюджета по кодам групп, подгрупп, статей, видов источников финансирования дефицитов бюджетов классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов.
По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума не позднее 1 октября текущего года принимает либо отклоняет федеральный закон об исполнении федерального бюджета.
Утвержденный отчет об исполнении федерального бюджета подлежит опубликованию.