В современном политико-управленческом дискурсе проблема бюрократизации является одним из сложных и запутанных вопросов. Увеличивающийся рост бюрократического аппарата, вызванный усложнением систем управления во всех сферах общественной жизни, ставит перед исследователями комплекс задач, решение которых в данный момент не имеет однозначных ответов. В политическом управлении это усиление роли исполнительной власти в ущерб законодательной, проблема демократизации политического управления в связи с усилением манипулирования личностью и ее отчуждением от политической власти и т.д.
Все это ставит задачу выявления сущности и социальной природы современных бюрократических деформаций в условиях индустриального и постиндустриального общества. Политический характер проблемы бюрократизации аппарата управления подтверждается постоянным обращением к этой теме различных политических партий и общественных движений, которые умело используют критику административно-бюрократических структур современного государства в своей агитации и пропаганде.
Необходимо отметить многозначность самого термина «бюрократия». Подчас под этим понимают совершенно различные явления общественной деятельности.
- Во-первых, под термином «бюрократия» понимается социальный слой служащих государственных учреждений и организаций, иногда его распостраняют и на служащих негосударственных и общественных организаций (политические партии, общественные движения, профсоюзы и др.);
- во-вторых, под этим же термином подразумевается система управления, прежде всего административная, построенная на принципах формализации и обезличивания самого процесса управления;
- и в-третьих, под термином «бюрократ» скрывается сугубо негативное отношение населения любого государства к бюрократическим патологиям в системе управления.
Исходя из вышеизложенного, становится понятным, как постоянный интерес к этой теме, подогреваемый политиками и СМИ, так и постоянные, инициируемые сверху попытки административных реформ. Если первый подход можно назвать социологическим, второй — менеджериальным, а третий подход скорее аксиологическим (ценностным), то такое положение констатирует сложившуюся методологическую мешанину из этих понятий, которая, как правило, применяется в различных исследованиях одновременно, что отнюдь не способствует научному и объективному исследованию этой проблемы. А если вспомнить, что политическая агитация и пропаганда избрала бюрократию своим излюбленным объектом беспроигрышной критики, то становится понятным постоянный интерес к этой теме, где происходит манипуляция различными методологическими критериями. Вследствие этого проблема бюрократии превращается в единый и неразрешимый «гордиев узел», который каждый, из обсуждающих эту проблему, и предлагает разрубить одним махом. При этом абсолютно игнорируется тот факт, что бюрократическая форма организации в современном управлении из административно-политической сферы деятельности, как это было два века назад, плавно распространилась, под влиянием научно-технической революции и усложнения самого аппарата управления на все другие сферы общественной жизни, по существу превратившись во всеобщую универсальную форму социальной организации как таковой.
В связи с вышеобозначенной методологической путаницей разноплановых понятий, объединенных в термине «бюрократия», появляются не совпадающие друг с другом оценки процесса бюрократизации в политологии, социологии и общественном мнении. В социологических методиках под бюрократией, прежде всего, понимается рационально организованная структура управления, но это лишь один из многочисленных смыслов бюрократии, но не всегда главный или решающий. Автор книги «Бюрократический феномен» М. Крозье различает, по крайней мере, три употребления слова «бюрократия». Традиционное, когда под этим термином понимается «управление при помощи государственных учреждений, которые укомплектованы назначаемыми, а не избранными чиновниками, организованными иерархически и зависимыми от суверенной власти». Бюрократическая власть в этом смысле означает господство закона и порядка, но в то же время — управление без участия управляемых. Второе употребление введено М. Вебером и чаще всего используется социологами и историками: бюрократия есть рационализация коллективной деятельности. Ее характерными чертами являются иерархичность системы управления, специализация функций и строгое разграничение ответственности служащих, подчинение их строгим правилам и регламенту, а также формализм, безличность и бесстрастность чиновничьего аппарата и т.д. Подобная бюрократизация вызывается к жизни благодаря концентрации производства как следствие усложнения разделения труда в сфере управления, и касается вообще всех организаций и развития в этих организациях безличных правил как для определения функций и разграничения ответственности, так и для упорядочения продвижения по службе. Третье употребление, по М. Крозье, соответствует вульгарному и часто употребляемому значению слова «бюрократ». Здесь под бюрократией подразумевается медлительность, рутина, усложнение процедур, напыщенность и несоответствие реакций бюрократических организаций нуждам и потребностям их членов и клиентуры.
В научной литературе, с подачи М. Вебера, считается, что в обществе есть два, исторически сложившихся типа бюрократии — традиционная государственная бюрократия, появившаяся в эпоху феодализма, которую Т. Парсонс связывает с «естественной моделью» организации, которой общественное мнение приписывает все негативные качества и «новая», «веберовская бюрократия», оперирующая, главным образом, на уровне производственных предприятий, выросшая на рациональных принципах и лишенная каких-либо негативных черт традиционной бюрократии. По замыслу М. Вебера и его последователей эти две системы управления коренным образом противоположны друг другу, что является лишь отчасти верным. В современной западной социологии существует теория, которую можно было бы назвать «теорией сообщающихся сосудов», по которой нарушение основных принципов «рациональной бюрократии» ведет к возникновению явлений, свойственных традиционной бюрократии. Таким образом, констатируется, что традиционная бюрократия настолько присутствует в современной, насколько последняя отходит от своих рациональных принципов.
Однако серьезное изучение «дисфункций» и «патологий» бюрократического аппарата, проводимое современной западной эмпирической социологией, по существу ставит под сомнение реальное существование в полном объеме веберовской идеальной рациональной модели бюрократии, даже применительно к промышленному управлению, которая оказалась чреватой все теми же болезнями, но только в несравненно большем масштабе. Техническая неэффективность бюрократического аппарата характеризуется разными авторами в таких понятиях, которые принято считать «дисфункциями»: «обученная неспособность» (А. Веблен), «профессиональный психоз» (Д. Дьюи) и «профессиональная деформация» (Т. Уорнотт) и др. Если первое и второе понятия связаны с профессиональными знаниями и навыками, которые психологически превращаются со временем в недостатки системы управления в формальном смысле, то третье понятие связано с тем фактором, что чрезмерное заострение внимания на одних объектах неизбежно приводит к упущению других, порой весьма важных объектов, т.е., по замечанию Р. Мертона, «способ видения является в то же самое время способом не-видения. Фокусирование внимания на объекте А влечет за собой невидение объекта Б».
Большинство западных социологов признают, что все выделенные Вебером черты рациональной модели бюрократии на практике приобретают характеристики прямо противоположные веберовским. Решения и действия должностных лиц в формально установленной системе правил и инструкций, по классической рациональной модели бюрократии, должны были бы вести к эффективной, бесперебойной деятельности бюрократического аппарата и его служащих. Однако на практике это безоговорочное следование правилам и фиксированным процедурам ведет к превращению формальных процедур в своего рода фетиш, в абсолютное правило, пронизывающую плоть, кровь и мозг бюрократии. Формализм становится идолом, которому поклоняются без раздумий, он становится самореализующейся сущностью бюрократии. Этот процесс отмечал еще Гегель, а Маркс, разбирая гегелевские правовые концепции, поддерживал его идею о том, что бюрократия как по своей сути, так и по целям есть «государственный формализм». Маркс отмечал:
«Так как бюрократия делает свои формальные цели своим содержанием, то она вступает в конфликт с реальными целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание — за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи или канцелярские задачи — в государственные». Таким образом, еще Гегель и Маркс видели, что формализм в бюрократии превращается в самоцель, а в результате получается то, что впоследствии будет названо Р. Мертоном «смещением целей». Правило (инструкция) из средства для достижения цели превращается в цель-в-себе, и происходит процесс смещения целей путем которого «промежуточная ценность становится ценностью конечной».
Исследованию этих и других «дисфункций» бюрократии посвящена многочисленная социологическая литература. Исследователи отмечают, например, характерное для современной бюрократии соединение почти военной дисциплины и иерархии чинов и званий с чисто внешними атрибутами «коллективного творчества, что особенно ярко проявляется в многочисленных совещаниях, обсуждениях и т.д., что ведет к широко известному "дискуссионному параличу"» (10).
Одним из самых распостраненных недугов бюрократии является абсолютно нерациональный рост, разбухание штатов. Также характерной чертой западного общества является резкий рост бюрократического аппарата не только в структуре правительственных органов, но и в сфере частного предпринимательства. Другой серьезной проблемой, которая беспокоит как теоретиков, так и практиков современного менеджмента, является проблема трений внутри бюрократического чиновничества, отсутствие единства, соперничество, скрытая враждебность, зависть, подсиживание и т.д., что, конечно, имеет не только моральное, но и сугубо прагматическое значение, поскольку «тормозит» плавное движение бюрократической машины. В данном случае, речь идет об отсутствии политической идеологии, которая объединила бы весь управленческий аппарат в «единую команду», заставила бы служить не из страха наказания, а в связи с идейными убеждениями. Таким образом, можно констатировать, что исследователи бюрократического феномена единодушны в том, что веберовская идеальная модель весьма далека от реальностей повседневной жизни, что в современном обществе невозможна «хорошая бюрократия», а возможно лишь минимизировать ее отрицательные черты.
Для объяснения причин возникновения бюрократии современного типа большинство западных политологов и социологов исходят из принципов технологического детерминизма. Теории индустриального и постиндустриального общества наряду с концепцией Вебера представляют методологическую основу большинства современных теорий управления и бюрократии. На этих позициях стоят как рьяные сторонники современного «организованного общества», такие как У. Ростоу, Р. Арон, Дж. Гелбрейт, Д. Белл, а также большинство сторонников так называемого «научного менеджмента», так и его ожесточенные противники в лице Г. Маркузе, Л. Мам-форда, И. Илича, Э. Фромма, П. Гудмена и др. При всем различии их идейных установок, они рассматривают научно-технический прогресс в качестве основной и конечной причины возникновения и развития современных форм бюрократического способа управления. Прогресс в области науки и технологии, по их мысли, неизбежно ведет к централизации и концентрации производства и экономики вообще, к созданию современного бюрократического механизма управления.
Многие западные политологи связывают возникновение современных форм бюрократии с необходимостью разделения труда в огромных по своим размерам организациях, которые якобы не могут вследствие этого быть управляемыми иначе, как бюрократически-иерархическим способом. Предлагаемый ими выход из бюрократического тупика — разукрупнение и децентрализация организаций и институтов современного общества, т.е. создание конкурентной рыночной среды.
Несостоятельность теории Вебера была подвергнута критике в западной эмпирической социологии, решающий удар был ей нанесен так называемой «доктриной человеческих отношений» (Э. Мейо). Социологи пришли к выводу о необходимости внедрения отношений сотрудничества и благожелательности как в сфере производства, так и в сфере управления. В дальнейшем была сделана попытка соединить классическую теорию Вебера и доктрину «человеческих отношений» в единую теорию, используя, в частности, вероятностные методы решения проблем управления. В США были попытки создания на этой теоретической базе гибких организационных структур для выполнения отдельных программ. То есть практически это вылилось в реформирование государственных учреждений при помощи временных независимых организаций (бюро). Программный или проектный принцип организации основан на том, что создаются структурные подразделения для достижения определенных целей или осуществления конкретной программы. Таким путем делается попытка укрепить горизонтальные межфункциональные связи и обеспечить приоритет общих задач перед частными. Именно на этой практике основана теория «адхократии». Автор концепции, Г. Минцберг, считает, что такой тип структуры характерен для организаций будущего. В современных условиях такой тип организации возникает в условиях неопределенности, например, в научно-исследовательских институтах, рекламных агентствах, где ярко выражена поисковая и инновационная направленность. Характерными чертами таких организаций являются: отсутствие специализированных подразделений, выполнение работы в разнородных временных межпрофессиональных группах, координация по горизонтали путем прямой кооперации, отсутствие внешнего контроля и принятых организационных стандартов. Доминирующей в руководстве становится группа исследователей-разработчиков, основной целью которой является выработка новых идей. Однако на практике, при внедрении этих идей в современном менеджменте, возникли новые трудности и осложнения, выразившиеся в нестабильности структур, отсутствии должной специализации персонала, дублировании в разных управленческих звеньях, трудности долгосрочного планирования и т.д.