Функционирование рынка капитала особенно на стадии его становления в значительной степени зависит от позиции и роли государства, иными словами, от его политики в данной сфере экономики. Эта роль многогранна. Во-первых, государство определяет концепцию, принципы и систему регулирования рынка и поддерживает ее функционирование. Во-вторых, государство оказывает непосредственное воздействие на качественные и количественные характеристики рынка, поскольку является, с одной стороны, крупнейшим заемщиком средств посредством эмиссии государственных обязательств и, с другой стороны, крупнейшим держателем корпоративных ценных бумаг отечественных предприятий.
Согласно упомянутому выше Указу Президента № 1008 к важнейшим принципам государственной политики на рынке ценных бумаг относятся:
- принцип государственного регулирования, предусматривающий, в частности, защиту прав и интересов граждан, лицензирование всех видов профессиональной деятельности на рынке и др.;
- принцип минимального государственного вмешательства и максимального саморегулирования деятельности субъектов рынка;
- принцип равных возможностей путем поощрения конкуренции, контроля за ее уровнем, отказа от создания преференций для отдельных участников, выравнивания стартовых возможностей различных групп участников рынка и др.;
- принцип преемственности государственной политики, означающий ее последовательность и приверженность складывающейся модели рынка;
- принцип ориентации на мировой опыт и учета тенденции глобализации финансовых рынков.
Государственное регулирование рынка ценных бумаг осуществляется путем установления обязательных требований к деятельности субъектов рынка, условий эмиссии, регистрации выпусков эмиссионных ценных бумаг, создания системы защиты прав держателей ценных бумаг и др. В этом процессе участвуют различные структуры. Приведем краткое описание их функций.
1. В Государственной Думе создан ряд комитетов, ответственных за разработку законопроектов в области рынка ценных бумаг. В их числе:
- Комитет по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности {законопроекты об акционерных обществах, о трасте и др.);
- Подкомитет по законодательству о финансовых институтах, фондовом рынке и страховании (законопроекты о ценных бумагах на фондовом рынке);
- Подкомитет по банкам (законопроекты о банках и банковской деятельности, регламентирующие операции банков с ценными бумагами).
В работе комитетов Думы принимают участие и некоторые общественные организации; в частности, при Подкомитете по банкам создан Экспертный совет, в состав которого входят авторитетные специалисты — представители различных государственных органов, инвестиционных институтов, бирж, прессы.
2. Правительство РФ осуществляет общее руководство развитием и функционированием рынка ценных бумаг с помощью федеральных органов исполнительной власти, а также участвует в подготовке законопроектов.
3. Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ее предшественники: Комиссия по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте Российской Федерации, действовавшая до ноября 1994 г. и преобразованная затем в Федеральную комиссию по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве Российской Федерации), созданная в соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг», является основным органом исполнительной власти по проведению государственной политики в области рынка ценных бумаг. Комиссия имеет, в частности, следующие полномочия:
- разработка основных направлений развития рынка ценных бумаг;
- утверждение стандартов эмиссии ценных бумаг, проспектов эмиссии ценных бумаг эмитентов и порядка осуществления регистрации эмиссии и проспектов эмиссии ценных бумаг;
- установление обязательных требований и иных условий допуска ценных бумаг к их публичному размещению и обращению, котированию и листингу;
- государственная регистрация фондовых бирж (фондовых отделов товарных бирж), их объединений и ассоциаций, а также лицензирование их деятельности;
- обеспечение создания единого информационного пространства на фондовом и финансовом рынке Российской Федерации.
4. Министерство финансов РФ является основным исполнительным органом, регулирующим фондовый рынок. В его компетенцию входят: регламентирование правил совершения операций с ценными бумагами; регулирование учета и отчетности; лицензирование финансовых брокеров, инвестиционных консультантов, фондовых бирж и фондовых отделов товарных бирж; регистрация выпусков ценных бумаг; ведение Единого государственного реестра зарегистрированных в РФ ценных бумаг; контроль приобретения крупных пакетов акций и др.
5. Центральный банк РФ устанавливает для банков правила совершения операций на фондовом рынке, в том числе: лицензирование, регулирование и контроль операций банков с ценными бумагами; регистрация выпусков ценных бумаг банков и ведение их реестра; регулирование учета и отчетности в банках; аттестация специалистов банков на право ведения операций с ценными бумагами и др.
6. Российский фонд федерального имущества занимается продажей акций в процессе приватизации, управляет портфелем акций, находящихся в собственности государства, а также имеет право выполнять методические и регулирующие функции в отношении подобных операций.
7. Госкомимущество РФ совместно с другими органами регулирует порядок создания депозитариев, порядок применения доверительной собственности (траста), создание холдинговых компаний, а также контролирует деятельность чековых инвестиционных фондов.
8. Антимонопольный комитет РФ согласовывает: а) крупнейшие выпуски ценных бумаг; б) приобретение 35% и более акций одного эмитента или акций, обеспечивающих более 50% голосов акционеров; в) создание холдинговых компаний при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества и др. Кроме того, Комитет контролирует рекламную деятельность в области ценных бумаг, а также регулирует обращение товарных фьючерсных и опционных контрактов посредством созданной при Комитете Комиссии по товарным биржам.
9. Министерство экономики РФ участвует в разработке политики формирования рынка ценных бумаг, подготовке соответствующих законопроектов, занимается экспертизой создания промышленно-финансовых групп.
10. В той или иной степени в регулировании рынка ценных бумаг участвует и ряд других государственных органов, отвечающих за некоторые специфические вопросы. Так, Государственная налоговая служба совместно с Министерством финансов регулирует порядок налогообложения операций с ценными бумагами, Государственный таможенный комитет регулирует ввоз и вывоз ценных бумаг из страны.
Общее количество нормативных документов по вопросам регулирования рынка ценных бумаг, изданных в России в последние годы, исключительно велико; только в 1990—1994 гг. было выпущено несколько сотен наименований регулятивов, в той или иной степени регламентирующих фондовый рынок [Миркнн, с.443]. Несмотря на обилие нормативных актов, многие специалисты постоянно отмечали их несогласованность, а также пробелы в регулировании отдельных элементов рынка: расплывчатость понятия ценной бумаги, неразработанность мер ответственности за невыполнение нормативных актов, отсутствие системы защиты инвесторов от банкротства инвестиционных институтов, отсутствие перечня запрещенных сделок, отсутствие регулирования обращения суррогатов ценных бумаг и др. Многие из этих проблем в значительной степени были сняты после опубликования Федерального закона «О рынке ценных бумаг».