Целевые фонды денежных средств играют важную роль в финансовой деятельности государства. Мировая история становления и развития финансовой системы показывает, что целевые денежные фонды возникли намного раньше централизованных, т.е. бюджетов. Первоначально целевые денежные фонды образовывались в качестве внебюджетных и отражались на отдельных специальных счетах в финансово-кредитных учреждениях. Увеличение государственных функций приводило к образованию новых обособленных фондов, предназначенных для денежного обеспечения конкретных мероприятий публичной власти. Изначально внебюджетные денежные фонды носили временный характер: после выполнения государством намеченной функции отпадала необходимость мобилизации денежных средств. Тем самым, целевые денежные фонды находились в постоянной динамике, однако суммарное их количество возрастало.
Большое количество разнообразных целевых денежных фондов, а также их финансовая автономность в процессе управления публичными финансами создавали определенные сложности. Доходы одних фондов оказывались недостаточными для финансирования запланированных функций. Другие фонды, напротив, существовали с профицитом. Наличие разрозненных денежных фондов влекло увеличение обслуживающего персонала, несогласованность их действий и, как следствие, почти полную невозможность осуществления финансового контроля за деятельностью этих структур.
По мере централизации публичной власти в государстве происходит консолидация обособленных денежных фондов в единый централизованный фонд — бюджет. Однако централизация денежных средств влечет и смену правового режима образования и расходования финансов, что оказывается не всегда целесообразным.
Наличие в составе финансовой системы в качестве самостоятельного звена целевых внебюджетных фондов и выделение в бюджетной системе целевых бюджетных фондов обусловлены необходимостью эффективного перераспределения публичных финансовых ресурсов. Финансовое обеспечение государственных функций только через бюджет не всегда осуществляется согласно установленным планам, поскольку бюджетные доходы не закрепляются за конкретными расходами. Значение целевых денежных фондов возрастает в условиях нестабильности экономических отношений, низкой собираемости бюджетных доходов, возрастания социальных расходов государства.
Первые целевые денежные фонды в финансовой системе Российского государства появились в 1930-х гг., но особенно быстрое развитие получили в 1990-х гг. Современные целевые фонды денежных средств несут большую финансовую нагрузку и в рамках государственной финансовой системы консолидируют значительные ресурсы. Например, в 2001 г. совокупные доходы ПФР, ФСС и ФФОМС составили 653 млрд руб., что равно половине всего федерального бюджета. В 2003 г. совокупный доход ПФР и ФФОМС составил 828,2 млрд руб., или 34,2% от доходной части федерального бюджета (см. федеральные законы от 31.12.2002 № 188-ФЗ «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2003 год»; от 31.12.2002 № 197-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2003 год»).
В финансовых системах субъектов РФ целевые фонды денежных средств также имеют большую финансовую наполняемость. Так, в бюджете Москвы на 2003 г. 20% занимали целевые бюджетные фонды.
Целевые бюджетные и внебюджетные фонды входят в финансовые системы в большинстве зарубежных стран. Зарубежный опыт финансовой деятельности показывает, что даже при наличии сильного централизованного бюджета существует необходимость в обособлении части финансовых ресурсов для решения определенных задач. Например, в составе федерального бюджета США целевые бюджетные фонды консолидируют 60% бюджетных доходов. Так, объем доходов инвестиционных внебюджетных фондов равен половине доходов государственного бюджета. Финансовая политика Канады, напротив, нацелена на сокращение обособленных денежных фондов. Б настоящее время правовой статус внебюджетного фонда сохранился только у Канадского пенсионного плана на пенсии по выслуге лет. Достаточно долго в Канаде существовали внебюджетный Фонд занятости, Счет фонда иностранной валюты и Счет стабилизации зернового рынка. В 1985 г. по рекомендации главного аудитора Канады указанные три внебюджетных фонда были реструктурированы в целевые бюджетные счета.
Важная роль, отводимая государством целевым денежным фондам, обусловила реформирование правовой базы их деятельности. В настоящее время основы финансово-правового статуса целевых денежных фондов закрепляются в БК, который включает государственные внебюджетные фонды в состав бюджетной системы. В нем есть отдельная глава, посвященная правовому регулированию внебюджетных фондов, что придает правовому положению фондов законодательную форму, но не свидетельствует о тождестве юридической природы бюджетных отношений и отношений, складывающихся в процессе функционирования внебюджетных фондов.
В финансово-правовой науке принято считать целевые внебюджетные фонды самостоятельным звеном финансовой системы. Внебюджетные фонды органично входят в финансовую систему, являясь самостоятельным звеном. Статья 6 БК обособляет внебюджетный фонд от бюджета, определяя, что «государственный внебюджетный фонд — форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации»; ст. 13 БК также устанавливает обособление внебюджетного фонда от бюджета. Вместе с тем внесенные в БК изменения, вступившие в действие 1 января 2008 г., направлены на усиление связи внебюджетных фондов с бюджетной системой. Так, ст. 129 БК допускает предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Целевые денежные фонды можно представить в нескольких аспектах: экономическом, материальном и юридическом.
В экономическом аспекте целевой фонд денежных средств есть один из методов перераспределения национального дохода государством в пользу определенных групп населения.
В материальном аспекте целевой фонд денежных средств — это денежные средства государства или муниципальных образований, имеющие целевое назначение, собственные доходные источники и строго обозначенные направления расходов.
В юридическом аспекте целевые денежные фонды имеют финансово-правовой статус.
Финансов о-правовая характеристика целевого денежного фонда как звена финансовой системы выражается в том, что это финансовый план аккумулирования и распределения денежных средств, обособленных от соответствующего бюджета или выделенных в составе бюджета отдельными правовыми нормами, имеющих собственные доходные источники и предназначенных для материального обеспечения строго определенных публичных мероприятий.
Одновременно целевой денежный фонд имеет организационную форму, т.е. представляет государственное или муниципальное учреждение, осуществляющее оперативное распоряжение средствами фонда. Так, ФСС является самостоятельным государственным финансово-кредитным учреждением (Указ Президента РФ от 07.08.1992 № 822 «О Фонде социального страхования Российской Федерации»); ПФР — государственным учреждением, и его территориальные органы образуют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации (Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»); Российский фонд фундаментальных исследований — государственной некоммерческой организацией (Устав Российского фонда фундаментальных исследований, утвержденный постановлением Правительства РФ от 03.03.2001 № 161).
Таким образом, целевые денежные фонды как финансово-правовая категория представляют собой звено финансовой или бюджетной системы, а также входят в систему органов, осуществляющих финансовую деятельность государства. Именно как органы государства целевые денежные фонды рассматриваются в НК, который относит их к участникам налоговых правоотношений и наделяет соответствующей компетенцией.
Целевые денежные фонды имеют свои источники формирования: целевые доходы и отчисления. Доходы целевого назначения — это денежные поступления, цели привлечения которых соответствуют целям создания фонда. Целевая направленность таких доходов объясняется их получением из той отрасли хозяйствования или сферы государственной деятельности, для материального обеспечения которой и предназначен созданный бюджетный фонд. Целевая направленность доходов бюджетных фондов определяется налоговым законодательством или специальными законами.
Денежные фонды могут образовываться за счет целевых отчислений от конкретных видов доходов, которые поступают в бюджет и в определенной доле или процентном соотношении отчисляются в целевой фонд. Особенностью целевых отчислений от бюджетных доходов является их установление не налоговым или иным специальным законодательством, а законом о соответствующем бюджете на очередной финансовый год.
Юридическая сила ежегодных законов о бюджетах не распространяется на введение обязательных платежей, поэтому собственные доходные источники целевых фондов заранее определяются и вводятся в действие налоговым законодательством или законодательством, содержащим нормы о неналоговых доходах государства. Вместе с тем принимаемые ежегодно законы о бюджетах вправе определять направления расходования привлеченных денежных средств, поэтому отчисления от доходов бюджета, передаваемые целевым денежным фондам, утверждаются в порядке общего бюджетного процесса,
В настоящее время основными методами аккумулирования денежных средств в обособленные фонды являются целевые налоги и сборы, бюджетные отчисления, государственные кредиты, превышение цены на нефть. Внебюджетные фонды имеют право капитализировать доходы путем осуществления предпринимательской деятельности, прибыль от которой инвестируется в деятельность фонда.
Фонды денежных средств имеют следующие юридические особенности:
• занимают особое местоположение в финансовой или бюджетной системе государства или муниципальных образований. Внебюджетные целевые фонды образуются за рамками бюджетов и, таким образом, являются самостоятельным звеном финансовой системы РФ, соответствующего субъекта РФ или муниципального образования. Целевые бюджетные фонды образуются в составе федерального бюджета, региональных или муниципальных бюджетов, подчиняются общим принципам бюджетного процесса, но имеют финансовую обособленность. Средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней (ст. 13, 14 БК);
• представляют собой правовую форму совокупности экономических отношений по поводу образования и распределения финансовых ресурсов определенной территории. Сущность определенной обособленности денежных фондов заключается именно в соединении аккумулирующих и распределительных процессов, поскольку финансирование отдельных функций государства (местного самоуправления) не всегда возможно из бюджета как денежного фонда, предназначенного для обеспечения общих потребностей. Учитывая названную специфику бюджета, за целевыми денежными фондами закрепляются строго определенные источники формирования и специально предписанные цели расходования. Эта особенность целевых денежных фондов позволяет отграничить их от фондов, создаваемых в составе расходов бюджетов всех уровней. Таковыми в составе расходов федерального бюджета являются, например, Федеральный фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, резервные фонды органов исполнительной власти;
• всегда имеют определенные цели финансирования, для обеспечения которых они и создавались, следствием чего является наличие в финансово-правовом статусе целевых фондов запрета направлять привлеченные денежные средства на финансирование мероприятий, не предусмотренных целями деятельности фонда. После материального обеспечения запланированных мероприятий целевые фонды действовать прекращают;
• денежные средства, аккумулируемые в целевых фондах, принадлежат на праве собственности соответствующему государственно-территориальному образованию, но передаются в оперативное управление государственному или муниципальному учреждению. Как правило, для оперативного управления целевыми внебюджетными фондами создаются специализированные учреждения (ПФР, Государственный фонд занятости населения РФ и т.д.). Оперативное управление целевыми бюджетными фондами осуществляют государственные или муниципальные учреждения общей компетенции, выполняющие отраслевые функции государства (например, согласно Закону г. Москвы от 23.11.2001 № 60 «О бюджете города Москвы на 2002 год» управление Московским городским фондом развития территорий осуществляется Департаментом финансов города Москвы);
• осуществляют финансовую деятельность на основании смет доходов и расходов, утверждаемых представительным органом власти соответствующего территориального уровня;
• имеют собственную систему источников правового р е гул ир ов ан ия.
Основы правового статуса целевых фондов государственного уровня определяются БК, развиваются федеральными законами, но правовой статус всегда конкретизируется ежегодно принимаемыми законами о федеральном или региональных бюджетах. Более того, правовую базу внебюджетных целевых фондов дополняют положения об этих фондах. Финансово-правовой статус муниципальных денежных фондов определяется Законом о местном самоуправлении, развивается законодательством субъектов РФ и конкретизируется правовыми актами органов местного самоуправления.
Юридические признаки целевых бюджетных фондов свидетельствуют об их относительной обособленности в составе финансовой системы. Вместе с тем они имеют достаточно общих признаков, объединяющих их с другими звеньями финансовой системы государства или муниципального образования:
• принадлежность целевых денежных фондов и иных фондов денежных средств, функционирующих в процессе публичной финансовой деятельности, на праве собственности Российской Федерации в целом, субъектам РФ или муниципальным образованиям. Подтверждение названного признака содержится в ст. 214 ГК, которая включает целевые денежные фонды наряду с иными денежными фондами в состав государственной казны;
• законодательно определенные источники государственных доходов и направления расходов. Обособленные целевые фонды, как и бюджеты, могут формироваться только из числа доходных источников, имеющих легитимное закрепление. Расходы целевых денежных фондов, равно как и расходы бюджетов, в совокупности образуют систему расходов государства и могут направляться исключительно на обеспечение целей и задач публичной власти;
• подконтрольность финансовой деятельности специализированным органам государства, образующим систему органов финансового контроля. Так, контроль за аккумулированием денежных средств как во внебюджетные фонды, так и в бюджетную систему осуществляют налоговые органы; деятельность целевых денежных фондов имеет право контролировать Счетная палата РФ; кассовое исполнение бюджетов всех уровней и бюджетов внебюджетных фондов осуществляют органы Федерального казначейства и т.д.
Наиболее тесно целевые денежные фонды взаимодействуют с бюджетной системой. Например, средства ПФР первоначально зачисляются в качестве доходных источников в федеральный бюджет и затем перечисляются в ПФР на целевое финансирование выплат государственных пенсий и пособий. Формирование части доходов фондов обязательного медицинского страхования происходит за счет средств бюджетов субъектов РФ, перечисляющих страховые взносы за неработающее население. Целевые бюджетные фонды формируются и распределяются согласно общим принципам бюджетного процесса. В соответствии с БК составление, рассмотрение, принятие, исполнение и контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов подчиняются общим условиям организации бюджетной системы РФ. Внебюджетные фонды могут привлекать дополнительные денежные средства из бюджетной системы, получая дотации, субвенции или субсидии, а также бюджетные ссуды. Одновременно средства внебюджетных фондов могут выступать источниками покрытия бюджетного дефицита посредством кредитования. Полученная в результате финансовой деятельности прибыль внебюджетных фондов может быть направлена на приобретение государственных ценных бумаг.
Видовое множество целевых денежных фондов предполагает их классификацию. Одновременно упорядоченное местоположение денежного фонда позволяет правильно установить его правовой статус и юридически грамотно осуществлять финансовую деятельность в сфере целевого аккумулирования и распределения денежных средств. Целевые денежные средства классифицируются по различным основаниям.
По отношению к бюджетной системе выделяют: 1) целевые бюджетные фонды (образуемые в составе соответствующего бюджета и исполняемого в рамках общего бюджетного процесса); 2) целевые внебюджетные фонды (денежные средства, обособленные от бюджета и имеющие специфику в процедурах формирования, исполнения, представления отчетности и финансового контроля).
В зависимости от целевого назначения выделяют: 1) социальные фонды (обособленные денежные средства, предназначенные для аккумулирования и последующего перераспределения между социально незащищенными слоями населения в целях выравнивания уровня жизни), являющиеся наиболее распространенными и наиболее финансоемкими, например: ПФР, ФСС, Государственный фонд занятости населения РФ; 2) экономические фонды (обособленные денежные средства, аккумулируемые и перераспределяемые для финансирования экономических программ всего государства, отдельного региона или отрасли хозяйства), например: фонд поддержки предпринимательства, инвестиционные фонды субъектов РФ, фонды развития научно-исследовательских работ и т.д.
По территориальному признаку целевые денежные фонды подразделяют: 1) на федеральные (привлекающие денежные средства и распределяющие их в масштабах всего государства в публичных целях общества); 2) региональные (субъектов РФ) (аккумулирующие и распределяющие денежные средства в пределах территории субъектов РФ для финансирования региональных функций, программ или мероприятий); 3} муниципальные (мобилизующие и распределяющие денежные средства в границах муниципального образования в целях материального обеспечения функций местного самоуправления).
По юридической природе нормативного акта, послужившего источником образования, выделяют целевые денежные фонды: 1) образованные в силу императивного требования закона; 2) образованные на основе подзаконного нормативного акта (указа Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственного нормативного акта и т.д.).
По критерию срочности целевые денежные фонды можно классифицировать следующим образом: 1) имеющие определенный срок действия (как правило, критерий срочности присущ всем целевым денежным фондам; особенно ярко он проявляется в финансово-правовом статусе целевых бюджетных фондов, поскольку они образуются в составе бюджета и, следовательно, действуют, как и бюджет, только один финансовый год; по завершении финансового года бюджетные правоотношения возобновляются, однако правоотношения относительно финансовой деятельности целевого бюджетного фонда в силу различных причин не всегда могут быть продолжены); 2) не имеющие срока действия (такими признаками обычно обладают внебюджетные фонды, поскольку предназначаются для финансирования длительных государственных программ; тем не менее критерий срочности в финансово-правовом статусе внебюджетных фондов подразумевается, так как после завершения государством реализации какой-либо программы либо после устранения причин, препятствующих ее финансированию из бюджета, внебюджетный фонд потеряет свое значение).
Бюджетная деятельность государства и проводимая бюджетная политика оказывают существенное влияние на финансово-правовое положение целевых денежных фондов. В последние годы взятый Президентом РФ курс на укрепление бюджетной системы, особенно федерального бюджета, послужил причиной консолидации многих внебюджетных фондов в состав федерального бюджета. Федеральным законом от 22.02.1999 № 36-ФЗ «О федеральном бюджете на 1999 год» большинство функционировавших фондов были переведены из статуса внебюджетных в статус целевых бюджетных. При консолидации внебюджетные фонды были включены в федеральный бюджет отдельными статьями, т.е. стали формироваться и исполняться по отдельной бюджетной смете. Отдельные фонды были объединены между собой. Так, Фонд социального развития Департамента налоговой полиции РФ и Централизованный фонд социального развития Государственной налоговой службы РФ были объединены в Федеральный фонд МНС России и Федеральной службы налоговой полиции, который впоследствии был упразднен.
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 31.05.2000 «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу» отмечалось, что многочисленные федеральные и региональные целевые фонды являются свидетельством неэффективности бюджетной системы, источником нецелевого использования и коррупции. Учитывая пожелания главы государства, начиная с 2001 г. наметилась тенденция консолидации внебюджетных фондов в федеральный бюджет. Так, согласно Федеральному закону от 27.12.2000 № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» с 1 января 2001 г. упразднены: Федеральный дорожный фонд, Федеральный экологический фонд, Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, Федеральный фонд МНС России и Федеральной службы налоговой полиции, Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов, Государственный фонд борьбы с преступностью, Фонд контрольно-ревизионных органов Минфина России, Фонд по охране озера Байкал, Фонд содействия военной реформе.
В настоящее время БК предусматривает функционирование только социальных внебюджетных фондов; экономические же фонды консолидированы в федеральный бюджет.