Юридической характеристикой государства и государственно-территориальных образований является компетенция. Посредством компетенции раскрывается правосубъектность государственного органа, в лице которого Российская Федерация, субъекты РФ или муниципальные образования вступают в конкретные бюджетные правоотношения.
Государство в сфере отношений суверенитета и собственности выступает как единая система органов, что дает основание считать его особым субъектом права. Однако подобная отличительная черта проявляется не во всех отношениях, участниками которых становятся государственные органы, а только тех, где Российской Федерации противостоит другое государствен но-территориальное образование или где государство аккумулирует право на имущество. Названные признаки образуют состав особой правосубъектности государства1, которая наиболее ярко проявляется в сфере бюджетной деятельности.
Вступая в конкретные правоотношения, субъект бюджетного права приобретает новые свойства, становясь субъектом (участником) правоотношения, но не теряет при этом качеств, которыми он обладал до вступления в них. Понятия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в качестве субъектов (участников) бюджетного правоотношения содержат в себе определенную правовую характеристику, состояние относительно права. Переход (трансформация) субъекта права в субъект правоотношения связан с процессом превращения возможности в действительность, показывает диалектическую природу названных понятий и тех социальных явлений, отражать которые они призваны.
Принципиальными элементами компетенции являются понятия «права и обязанности», «предметы ведения», «полномочия». Этими же понятиями оперируют Конституция (ст. 5, 71—73) и бюджетное законодательство, в котором термин «компетенция» официально стал применяться к Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям, а также соответствующим органам государственной власти и местного самоуправления после введения в действие БК.
Компетенция как правовая категория определяется через соответствующие полномочия, поэтому бюджетную компетенцию государства и муниципальных образований целесообразно рассматривать в аспекте прав и обязанностей. Права и обязанности образуют юридическое содержание бюджетных правоотношений.
Субъективное право представляет собой гарантируемые законом вид и меру возможного или дозволенного поведения лица. Основой субъективного права является юридически обеспеченная многоплановая возможность, состоящая из следующих четырех элементов: возможности положительного поведения самого управомоченного, т.е. права на собственные действия; возможности требовать соответствующего поведения от правообязанного лица, т.е. права на чужие действия; возможности прибегнуть к государственному принуждению в случае неисполнения противостоящей стороной своей обязанности, т.е. притязания; возможности пользоваться на основе данного права определенным социальным благом.
Бюджетное законодательство содержит нормы, устанавливающие право поведение Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований. Например, п. 2 ст. 56 БК определяет виды и размеры отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ. Статьей 24 Закона г. Москвы «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» установлено, что Московская городская Дума рассматривает и утверждает законы Москвы о бюджете города, об исполнении бюджета города, другие законы, регулирующие бюджетные правоотношения на территории Москвы.
Бюджетное законодательство определяет и права Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований на чужие действия, т.е. права-требования. Например, п. 2 ст. 130 БК запрещает субъектам РФ, получающим межбюджетные трансферты, заключать соглашения о кассовом исполнении бюджета исполнительными органами соответствующего региона. Абзац 4 ст. 162 БК предписывает получателям бюджетных средств обеспечивать результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.
Неисполнение обязанной стороной норм бюджетного права обусловливает наличие у Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований права-притязания. Например, БК закрепляет общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения (гл. 29),
Наличие бюджетных прав дает Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям право пользования централизованным денежным фондом соответствующего уровня. Так, ст. 129 БК предоставляет право Российской Федерации выделять из федерального бюджета межбюджетные трансферты в форме дотаций, субвенций, субсидий.
Различные способы пользования централизованным денежным фондом соответствующего уровня устанавливаются бюджетным законодательством субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.
Бюджетная компетенция реализуется не только в правах, но и в обязанностях субъектов права. Анализ соотношения категорий «права» и «обязанности» как элементов правового статуса Российской Федерации и субъектов РФ позволяет констатировать наличие юридических особенностей в закреплении правового положения субъектов бюджетного права. Например, п. 6 ст. 85 БК устанавливает, что органы государственной власти субъекта РФ вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, не отнесенные к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенные из компетенции органов власти субъектов РФ, только при наличии соответствующих средств регионального бюджета. Пункт 2 ст. 104 БК закрепляет, что субъекты РФ и муниципальные образования вправе осуществлять заимствования у Российской Федерации в иностранной валюте, предоставлять Российской Федерации гарантии в иностранной валюте исключительно в рамках использования целевых иностранных кредитов. Согласно п. 2 ст. 58 БК законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от НДФЛ, подлежащие зачислению в региональный бюджет. Законодательство обозначает названные (и многие другие) действия правами (используя для этого слова «вправе», «могут», «уполномочены» и др.), однако нереализация этих действий неминуемо привела бы к негативным финансово-правовым и социально-экономическим последствиям: невозможности обеспечить финансирование временных кассовых разрывов бюджета; бесконтрольному расходованию средств федерального бюджета; необоснованному выделению бюджетных средств и их нецелевому использованию и т.п. Яркий пример соединения прав и обязанностей в бюджетных отношениях содержится в абз. 2 и 3 ст. 31 БК, согласно которым принцип самостоятельности бюджетов означает:
- право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
- право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК.
Таким образом, отдельные бюджетные права, установленные бюджетным законодательством, носят обязательный характер и сливаются с бюджетными обязанностями.
Следующим элементом правового статуса субъектов бюджетного права является возможность нести обязанности. Юридическая обязанность включает в себя следующие четыре элемента: необходимость совершить определенные действия либо воздержаться от них; необходимость для пра-вообязанного лица отреагировать на обращенные к нему законные требования управ о моче иного лица; необходимость нести ответственность за неисполнение этих требований; необходимость не препятствовать контрагенту пользоваться тем благом, в отношении которого он имеет право.
Так, долженствования Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований по совершению либо воздержанию от определенных действий установлены в п. 2 ст. 174.2 БК, обязывающем органы исполнительной власти осуществлять планирование бюджетных ассигнований раздельно на исполнение действующих и принимаемых обязательств.
Долженствования участников бюджетных правоотношений отреагировать на адресованные им законные требования можно проиллюстрировать на основе ст. 106 Конституции, устанавливающей обязательное рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по финансовым вопросам; ст. 210 БК РФ, определяющей обязанность согласительной комиссии принять отклоненный Президентом РФ федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год для преодоления возникших разногласий.
Необходимость субъектов бюджетного права нести ответственность за неисполнение законных требований является важнейшим условием обеспечения эффективности государственной бюджетной деятельности в федеративном государстве.
Еще одним элементом юридической обязанности, проявляющимся и в бюджетных отношениях, является необходимость не препятствовать контрагенту пользоваться законно принадлежащим ему благом. Так, ст. 31 БК устанавливает недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов; п. 1 ст. 59 БК наделяет законодательные (представительные) органы субъектов РФ правом вводить региональные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и предоставлять налоговые льготы, но только в пределах прав, предоставленных законодательством РФ, т.е. не вторгаясь в финансовую компетенцию федерального центра. Подобные нормы содержит и региональное законодательство.
Таким образом, структура юридической обязанности субъектов бюджетного права соответствует структуре их субъективного права (являясь как бы его обратной стороной).
Фактическое несоответствие понятия «бюджетные права» его юридическому содержанию является существенным отличительным признаком бюджетной деятельности государства, обусловленным особым статусом и способом организации субъектов этого вида юридической деятельности.
Следовательно, бюджетная компетенция (права) Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований — это совокупность принадлежащих им полномочий (компетенции) в лице соответствующих органов государственной власти или органов местного самоуправления по формированию, использованию и реализации средств собственного бюджета и правовому регулированию бюджетных отношений в определенных законодательством пределах.
Понятие «бюджетная компетенция (права)» Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, используемое в нормативных актах, представляет собой совокупность материальных и процессуальных прав соответствующих законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления.
Бюджетная компетенция Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований реализуется в конкретном взаимодействии.
Конкретные бюджетные полномочия установлены БК и иными законодательными актами, анализ которых позволяет выделить общие элементы бюджетной компетенции Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, а также особенности бюджетных прав каждого из названных субъектов.
Идентичными для Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований можно считать бюджетные права:
- на собственный бюджет;
- включение в соответствующий бюджет закрепленных и регулирующих бюджетных доходов;
- самостоятельное определение направлений использования средств собственного бюджета;
- самостоятельное расходование бюджетных средств;
- организацию и осуществление бюджетного регулирования на собственной территории;
- образование и использование целевых и резервных фондов в рамках собственного бюджета;
- объединение бюджетных средств с иными финансовыми ресурсами или бюджетными средствами других субъектов бюджетного права;
- привлечение в собственные бюджеты заемных средств;
- компенсацию из бюджета другого уровня в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих после утверждения бюджета вследствие решений органов государственной власти другого уровня;
- самостоятельное распоряжение денежными средствами, полученными в результате экономии бюджетных средств или дополнительно выявленных бюджетных доходных источников;
- правовое регулирование отношений в сфере собственного бюджета и (в рамках компетенции) бюджетов другого уровня;
- судебную защиту нарушенных прав.
Поскольку бюджетная компетенция определена правовыми актами, органы государственной власти и органы местного самоуправления не должны уклоняться от ее реализации, выходить за установленные пределы или передавать свою компетенцию другому органу (общественной организации), если иное правовыми актами не предусмотрено.