Нормативная правовая база региональной политики.

В нелегкое переходное время рыночных реформ исключительно важная роль отводится политико-правовой сфере деятельности властей, которая призвана обеспечивать условия и предпосылки для сбалансированного развития регионов. Такая сфера формируется путем демонтажа структур, занимавшихся директивным планированием и лимитно-распределительными функциями, и создания законодательной базы для становления рынка, многоукладного хозяйства и цивилизованной конкуренции. Новое законотворчество в области налоговой системы и регулирования денежных и финансово-кредитных отношений должно быть направлено на социальную защиту населения и территориальную справедливость. Оно призвано отражать все аспекты регионального воспроизводственного процесса и включать законодательные акты, касающиеся:

1. налоговой политики;
2. политики социальных антиинфляционных гарантий и трудоустройства;
3. инвестиционной политики и стимулирования притока капитала;
4. политики развития рыночной инфраструктуры; 5) таможенной политики;
5. экологической политики;
6. межрегиональной и межгосударственной экономической политики;
7. маркетинговой политики;
8. валютной и финансово-кредитной политики;
9. протекционистской политики;
10. структурной и научно-технической политики;
11. политики размещения производства, градообразования и расселения;
12. ценовой политики;
13. политики разгосударствления (Р. И. Шнипер, 1994).

Ясно, что законотворческий процесс в сфере региональной политики имеет своей главной целью гармонизацию отношений между федеральным Центром и субъектами РФ в рамках существующей Конституции. Приоритет в этой области должен быть отдан законодательному разграничению полномочий между Центром и регионами в таких вопросах, как разграничение государственной собственности на природные ресурсы, землепользование, бюджетно-налоговое регулирование, обеспечение социально-экономических прав граждан и т. д. При этом должно быть обеспечено соответствие конституций (уставов), законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции страны и федеральным иконам.

Разумеется, это не исключает конкретизации общих правил, установленных федеральными законами, применительно к социально-экономической, национально-этнической, природной и иной специфике регионов посредством различных соглашений и договоров между Центром Федерации и ее субъектами.

Вместе с тем, существует мнение о том, что Конституция РФ проигрывает конституциям таких федеративных государств, как США и ФРГ в части регулирования отношений региональных властей и федерального центра. Так, в США однозначно разграничено, какие вопросы принадлежат к компетенции федерального центра, а какие - к компетенции властей региона. Понятия «вопросы совместной компетенции» в американской Конституции не существует. Аналогичным образом Конституция ФРГ предусматривает вопросы, лежащие исключительно в ведении федерального правительства, и вопросы - в ведении властей земель. (Хотя в ФРГ имеется область юрисдикции «конкурирующей компетенции», она не относится к сфере «совместной компетенции». Речь идет о том, что если какая-либо земля приняла закон раньше, чем это успела сделать центральная власть, то в случае принятия центральной властью закона по тому же вопросу, он действует только в тех землях Германии, где местные власти не успели до того принять своего закона. При этом центральная власть может отменить действие местного закона лишь в том случае, если он ущемляет интересы какой-либо иной из земель или интересы ФРГ в целом).

В РФ же наряду с вопросами, находящимися в исключительной компетенции либо Федерального Центра, либо региона, существует достаточно широкий круг вопросов, требующих согласованной деятельности центральных и региональных властей. Ситуация осложняется тем обстоятельством, что во многих случаях не разработаны ни функционально целесообразные нормы, ни работоспособные процедуры передачи «эстафеты власти» от Центра к региону и наоборот в процессе решения вопросов, находящихся в «совместной компетенции». Все это в конечном счете ведет к «вакууму законной власти».

99. «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» (Указ президента от 3 июня 1996 г.). Как говорится в тексте Указа, документ создан в целях укрепления государственности РФ, совершенствования федерализма, формирования условий для более эффективного и гармоничного развития регионов, а также для обеспечения благосостояния населения страны. «Основные положения» рекомендованы всем федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов РФ при решении задач социально-экономического развития регионов, «повышения действенности экономических реформ, обеспечения роста благосостояния населения, а также развития федерализма и местного самоуправления».

Кратко охарактеризуем главные идеи «Основных положений».
1. Развитие федеративных отношений. В этой весьма деликатной сфере региональной политики «Положениями», в частности, предусмотрены:

• дальнейшая децентрализация власти путем закрепления за регионами возможно большего числа полномочий в области совместного ведения, а также рост влияния граждан на принятие решений федеральными органами государственной власти;
• соблюдение принципа равноправия субъектов РФ между собой и в их отношениях с федеральным Центром с учетом специфики каждого из них;
• обеспечение соответствия норм конституций, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Конституции РФ и федеральным законам; совершенствование деятельности в этой связи независимой судебной власти (в частности, Конституционного Суда РФ), способной оперативно и справедливо разрешать возникающие споры между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и т. д.

2. Цели и задачи региональной экономической политики. Главные цели связаны со стабилизацией производства и созданием импульсов экономического роста в каждом регионе для повышения благосостояния населения и укрепления позиций страны в функциональном механизме мировой политики и экономики.

Задачи же всех органов государственной власти должны быть направлены на:

• укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства;
• содействие становлению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры, а также формированию во всех регионах многоукладной экономики;
• разработку и осуществление специальной стратегии развития в отношении регионов, не выдерживающих испытания рынком из-за экстремальных природных условий (регионы Арктики и Крайнего Севера, Дальнего Востока);
• оказание государственной помощи зонам экологического бедствия, регионам с высокой степенью безработицы, демографическими и миграционными проблемами;
• смягчение региональных диспропорций в уровне социально-экономического развития регионов;
• рационализацию систем расселения и стимулирование развития ареалов и городов, могущих стать «локомотивами» и «точками роста» субъектов РФ и т. д.

Общими условиями выполнения этих задач является обеспечение единого экономического пространства страны, совершенствование территориального разделения труда, создание благоприятного инвестиционного климата (в т. ч. для привлечения иностранного капитала), эффективная государственная антимонопольная политика и т. п.

3. Методы и формы реализации региональной экономической политики. Среди них особое место отводится долгосрочному и среднесрочному региональному прогнозированию и региональному программированию. При этом учитывается возможность изменения экономического механизма федеративных отношений (межбюджетные отношения, распределение полномочий по налоговой системе, вопросы управления собственностью, использования природных ресурсов и т. п.).

В числе главных форм реализации региональной политики с прямым или косвенным участием государства упоминаются:

• разработка и осуществление федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов;
• участие государства в наиболее эффективных инвестиционных проектах с использованием конкурсной и контрактной систем их реализации;
• размещение федеральных заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд и поддержка наукоемких производств;
• создание условий для активизации международных экономических связей регионов и др.

Отражены в Положениях и наиболее трудные вопросы совершенствования финансовых и налоговых отношений между РФ и ее субъектами, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Конечно, многие из них (например, как достичь бездефицитности бюджетов субъектов Федерации? как реформировать бюджетно-налоговую сферу? какую избрать методику оценки финансового и налогового потенциала каждого из субъектов? как в этой связи разграничить полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления и т. п.), имеют декларативный характер, что неудивительно, так как они отражают «вековое» стремление большинства федеративных государств.

4. Задачи региональной социальной политики. Принципиальными моментами здесь является необходимость более широкого участия федеральных органов власти в:

• сдерживании процесса имущественного расслоения в наиболее «бедных» и наиболее «богатых» регионах, а также в предотвращении обнищания населения в целом;
• противодействии наметившейся тенденции ухудшения демографической обстановки (и особенно - депопуляционным процессам); и реализации мер экономического и социального характера, направленных на увеличение средней продолжительности жизни и естественного прироста населения российских регионов;
• разрешении проблем беженства и вынужденного переселения в соответствии с федеральной и региональными миграционными программами;
• оказании оперативной помощи населению регионов, ставшему жертвой стихийных бедствий, экологических и техногенных катастроф, военных действий, межэтнических конфликтов и т. д.

5. Региональная экологическая политика. Основные положения региональной политики в сфере обеспечения экологической безопасности сформулированы довольно расплывчато. Они направлены на:

• обеспечение естественного развития экосистем, сохранение и восстановление уникальных природных комплексов;
• экологически обоснованное размещение производительных сил;
• усиление контроля за развитием экологической обстановки в регионах, наиболее подверженных экологическим катастрофам;
• экологизацию развития основных отраслей материального производства и непроизводственной сферы (промышленности, сельского хозяйства, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства) и т. д.

6. Региональные аспекты национально-этнических отношений. Необходимость их акцентации в Основных Положениях более или менее очевидна и не нуждается в какой-то дополнительной аргументации. Подчеркивается, что в условиях одного из крупнейших в мире многонациональных государств региональная национально-этническая политика должна быть направлена на создание равноправных отношений между народами страны и формирование демократических механизмов разрешения национальных и межнациональных проблем. Наиболее принципиальные аспекты такой политики таковы:

• совершенствование существующей модели федеративного устройства страны, направленное на сохранение территориальной целостности государства;
• выработка правовой и нормативной базы для урегулирования национальных отношений (в частности - для борьбы с проявлениями агрессивного национализма);
• государственная поддержка самобытной культуры малочисленных народов, содействие в сохранении их языка, традиций и среды обитания;
• учет религиозных и конфессиональных особенностей различных народов, соблюдение равного статуса вероисповеданий;
• сохранение исторического наследия русской культуры и т. п.

Таково содержание важнейшего документа, призванного регулировать основные направления региональной политики Российской Федерации на ближайшую перспективу.