В политологии принято рассматривать современное государство с точки зрения выбора той институциональной структуры, которая обеспечивает взаимодействие в ней политических акторов. В противоположность конституционному праву, где используется понятие «форма государственного правления», в политологии используется другое понятие — институциональный дизайн государственного правления (или режима). Смысл замены понятия двойной: во-первых, новым понятием подчеркивается конструктивистский характер государственного правления, т. е. его сознательный выбор; во-вторых, новое понятие придает государственному правлению динамические характеристики, т. е. фиксирует наше внимание не на форме, а на режиме. Под институциональным дизайном государственного правления понимается организация высшей государственной власти и система ее отношений с населением. Организация высшей государственной власти включает в себя состав высших органов государства, положение главы государства и систему их взаимоотношений между собой. К высшим органам государственной власти относятся глава государства (монарх или президент; однако в некоторых государствах нет официального главы государства, например КНР), законодательный/представи-тельный орган государственной власти (парламент), правительство и высшие суды. Отношения между ними является важнейшим критерием разделения их на различные формы. Немаловажное значение имеет и система отношений этих органов с населением, гражданами государства, которые могут принимать непосредственное участие в их формировании.
Распределение государств по институциональным дизайнам государственного правления дано на рис. 3. Обычно в качестве критерия выделения различных институциональных дизайнов государственного правления на первичные разновидности используется положение главы государства. Если власть главы государства передается по наследству и не производна ни от какого бы то ни было государственного органа или населения, то такое государство называется монархией. Если же глава государства сменяем и его власть производна либо от представительного органа, либо от населения, то такое государство по своему дизайну относится к республике.
Большая часть современных государств по институциональным дизайнам государственного правления относятся к республикам, среди которых доминирующее место занимают по формальным признакам демократические республики (см. табл. 28). Авторитарных республик насчитывается 28. Монархический дизайн правления составляет 24% от всех форм государственного правления. Часть государств, хотя и являются республиками, но относятся к их специфическому виду, где отсутствует реальное разделение властей и формирование органов государственной власти осуществляется фактически главенствующей коммунистической партией. Такие государства называются здесь коммунистическими. Их всего осталось пять. Некоторые государства по ряду причин не являются самостоятельными или не определились с институциональным дизайном государственного правления. Это — государства с переходными формами институциональных дизайнов. Так, Ирак и Афганистан находятся в состоянии оккупации иностранными войсками, и хотя здесь формально присутствуют республиканские дизайны, однако окончательно они не утвердились.
Современные монархии. Монархический дизайн государственного правления сохранился в 46 государствах (см. табл. 29). При том, что отношение к монархиям в странах дифференцировано, тем не менее большинство населения поддерживает данные дизайны правления и считает их легитимными. Хотя монархии переживают различные периоды, связанные с уровнем стабилизации, тем не менее в сравнении с республиками — это наиболее устойчивый дизайн государственного правления. Основными признаками монархических дизайнов правления являются следующие их характеристики.
- Главой государства является монарх, получивший власть в порядке наследования (в случае прерывания династии выборы монарха осуществляются из семей, принадлежащих к монархическому роду).
- Монарх — признанный символ единства государства и власти; ему может принадлежать вся власть, либо его власть ограничена по конституции.
- К монарху, так или иначе, восходят все ветви власти; он имеет или юридические, или политические, или моральные полномочия в отношении всех ветвей власти.
В двух монархиях (Малайзия и Ватикан) глава государства выбирается. В Малайзии — парламентарной монархии — Верховный правитель (король) избирается каждые пять лет из состава султанов, правящих в девяти султанатах, на основе критерия старшинства или длительности правления. В Ватикане — абсолютной монархии — функции главы государства исполняет папа римский, избираемый пожизненно специальным собранием кардиналов.
Монархии могут быть абсолютными либо ограниченными, или конституционными. В абсолютной монархии законодательная, исполнительная и судебная власти принадлежат монарху. Даже если здесь существуют парламент, правительство и глава правительства, все же источником законодательной и исполнительной власти является монарх. Так, Свазиленд — небольшое государство на юге Африки — абсолютная монархия, где король обладает законодательной и исполнительной властью, назначает и сменяет правительство. Хотя двухпалатный парламент существует, но он фактически выполняет совещательные функции при короле. Однако большинство монархий сегодня имеют конституции, которые ограничивают власть главы государства. Такие монархии называются ограниченными, или конституционными. Ограничение власти монарха может быть более или менее радикальным. Менее радикальны дуалистические монархии, где монарх не обладает законодательной властью (хотя и участвует в законодательном процессе), но сохраняет за собой исполнительную власть, т. е. правительство. К таким монархиям относятся, например, Марокко и Иордания. Другим типом является парламентская монархия, в которой глава государства выполняет представительские и церемониальные функции, законодательная деятельность исполняется парламентом, а правительство формируется на парламентской основе (формирует правительство лидер победившей партии) и ответственно перед парламентом. Королева Великобритании, например, имеет следующие основные формальные права.
- Равноправный участник законодательного процесса (право абсолютного вето, право распускать парламент, право присутствовать в парламенте).
- Глава исполнительной власти (назначает и смещает министров, а также всех гражданских служащих, заслушивает премьер-министра).
- Является верховным главнокомандующим; объявляет войну и заключает мир.
- Суды выносят приговор именем монарха.
- «Защитник веры».
Однако на практике значительная часть этих прав являются «спящими», а реально законодательная власть сосредоточена в двухпалатном парламенте (Палате общин и Палате лордов), а исполнительная — в правительстве, премьер-министр которого назначается из лидеров победившей партии с согласия парламентского большинства, и правительство несет ответственность перед парламентом. Подобная система получила наименование Вестминстерской по названию места, где заседает парламент.
Республиканский институциональный дизайн. Современная республика также имеет свои разновидности. Если проанализировать институциональные дизайны правления трех республик — США, ФРГ и Франции, то по формальному составу высших органов государственной власти они похожи: в каждой из них есть президент, парламент, правительство. Но при анализе взаимоотношений этих органов власти в каждой стране можно заметить явные отличия. В США в политике выделяется явно президент, но и Конгресс оказывает серьезное влияние на президентскую политику. Политика Федеративной Германии ассоциируется с федеральным канцлером (так называют там премьер-министра), который назначается президентом республики, но обязательно с учетом партийной расстановки мест в парламенте и поддержки этой кандидатуры парламентским большинством. Во Франции по политической значимости на первом месте стоит президент, который избирается всеобщим голосованием и активно участвует в формировании и деятельности правительства, хотя правительство формируется на парламентской основе из победившей партии/коалиции партий и есть пост премьер-министра. То же самое можно сказать и о других странах. Следовательно, каждое государство отличается своим институциональным дизайном республиканского правления, который может быть президентским (США, Мексика, Венесуэла, Уругвай и др.), парламентским (ФРГ, Италия, Греция и др.) и смешанным, или полупрезидентским (Франция, Финляндия, Португалия и др.).
Президентской республикой называют такую форму институционального дизайна правления, в которой во главе государства стоит президент, избираемый всеобщим прямым или косвенным голосованием и сочетающий полномочия главы государства и главы правительства. В президентской республике правительство формируется президентом, как правило, из состава той партии, к которой он сам принадлежит. Существующая система сдержек и противовесов приводит к тому, что у президента нет права роспуска парламента, но и парламент не может смещать правительство, участвуя лишь в даче согласия на заполнение отдельных наиболее значимых постов. Правда, Конгресс США, например, имеет право привлечения президента к особой юридической ответственности посредством процедуры импичмента, что использовалось на практике всего трижды за всю историю этой страны (Эндрю Джонсон — 1868; Ричард Никсон -1974; Билл Клинтон — 1998-1999). Во внутренней и внешней политике в президентской республике и президент, и парламент играют значимую роль. Здесь следует отметить, что, так как президент и парламент избираются населением, то возможно формирование так называемого «раздельного правления», когда президент и парламентское большинство принадлежат к различным партиям. Это создает вроде бы дополнительные противовесы в деятельности органов государственной власти и ослабляет власть президента. Однако, как свидетельствуют исследования, система раздельного правления дает более сильное президентство, чем совмещенное. Внимательное изучение взаимодействия президента и Конгресса (оппонирование, вето, поддержка и т. д.) показывает, что при «разделенном правлении» сила президентской власти на 53% больше, чем при таком, когда президент обладает партийным большинством в парламенте (Krehbiel, 1998, p. 159).
Парламентская республика — институциональный дизайн государственного правления, который характеризуется верховенством парламента в формировании правительства и политической ответственностью правительства перед ним. Здесь правительство формируется на парламентской основе, т. е. из представителей партий, получивших большинство в парламенте или входящих в коалицию. В парламентской республике имеется пост премьер-министра, который руководит правительством, то есть является центральной фигурой в формировании и осуществлении политики государства. Именно он становится по существу первым лицом в государстве. Парламент, выражая свое отношение к правительству, может оказать ему недоверие, что влечет за собой либо отставку правительства, либо роспуск парламента президентом по собственному усмотрению, либо по предложению правительства. В последнем случае вновь назначаются выборы в парламент, а новое правительство формируется исходя из результатов голосования. В парламентской республике есть пост президента — главы государства. Однако его роль здесь значительно меньшая, чем в президентской республике. Он не является главой правительства, хотя и участвует в его формировании, но с учетом парламентского большинства. Президент избирается, как правило, либо непосредственно парламентом, либо особой коллегией, формируемой на основе парламента. Президент имеет право распускать парламент, но лишь в особых случаях, связанных по большей части с формированием правительства. Президент может быть смещен парламентом в исключительных случаях: нарушение конституции или государственная измена. В целом функции президента ограничиваются представительством, значительная часть полномочий осуществляется по согласованию с правительством (так называемая процедура контрасигнатуры, т. е. одновременное подписание документов президентом и членом правительства, причем ответственность за выполнение лежит на последнем). Такое положение позволяет говорить о неответственном главе государства. Парламентская республика действует в Германии, Италии, Австрии, Венгрии и других странах.
Отличительной чертой смешанного, или полупрезидентского, институционального дизайна правления является соединение в нем черт президентской и парламентской республиканских форм. Здесь наблюдается большой объем президентских полномочий, его влияние на формирование и деятельность правительства, но одновременно сохраняются традиционные для парламентских республик механизмы связи президента и парламента, парламента и правительства. Правительство и премьер-министр назначаются президентом, правда, парламент дает на это свое согласие, и, как правило, правительство формируется из состава победившей партии или коалиции партий и должно получить доверие со стороны парламента. Таким образом, правительство несет ответственность и перед президентом, и перед парламентом. Во Франции президент является одновременно главой государства и конституционным главой правительства, хотя он имеет право роспуска нижней палаты парламента — Национальной ассамблеи, а сам является неответственным главой государства. Большая роль президента здесь даже дала право политологам называть пятую республику во Франции (1958 — по н. вр.) суперпрезидентской. В смешанной республике также возможно формирование системы «раздельного правления». Смешанные республиканские дизайны представлены еще в таких странах, как Финляндия, Польша, Россия, Украина.
Устойчивость институциональных дизайнов государственного правления и связь с политическими режимами
Монархии и республики довольно разнообразны по своим государственно-политическим режимам. Есть демократические и авторитарные монархии, есть демократические и авторитарные республики. Вместе с тем, в соотношении парламентаризма и президентства не все так неоднозначно, если иметь в виду тенденцию режима и формы правления. При изучении консолидации демократии выявилось, что власть парламента является значимым моментом укрепления демократического режима, а усиленная власть президента тормозит демократическую консолидацию. Отмечается и то, что политические партии и партийные системы находят больше условий для своего развития в парламентских, а не президентских республиках. Страны с сильной президентской властью склонны иметь слабую партийную систему и наоборот. Страны с сильным президентством и слабой партийной системой склонны к авторитаризации режима.
Из табл. 30 видно, что хотя президентских республик больше, чем парламентских, однако по степени плюрализации режимов, их чувствительности к исходным интересам (полиархия) и комбинированному показателю демократичности парламентские устройства власти характеризуются более высокими цифрами. По уровню демократичности парламентские институциональные режимы почти в два с половиной раза опережают президентские институциональные режимы.
Отличаются они и по своей устойчивости. Выше уже отмечалась устойчивость монархий по сравнению с республиками. Президентские демократии менее устойчивы, чем парламентские. Чем выше степень концентрации власти президента, тем вероятнее конфликт между президентом и парламентом и тем менее устойчивой в этом смысле является система. В то же время президентские системы отличаются меньшей частотой смены правительства. В странах третьего мира президентские режимы более устойчивы, чем парламентские.