Деградация природной среды и постепенное разрушение механизма ее естественной регуляции, происходящие в результате длительного нерегулируемого антропогенного воздействия, подрывают основы физического существования, экономического благополучия и воспроизводства самих людей, что привело к коренному пересмотру стратегии взаимодействия общества с окружающей средой, к осознанной потребности формирования экологической политики как системной общественной деятельности, направленной на регулирование экологических процессов.
Государственная экологическая политика — это целенаправленная деятельность государства по организации оптимального взаимодействия общества с окружающей его средой.
Возникновение экологической политики следует рассматривать как исторический этап природоохранной политики. Принципы, на которых строилась природоохранная политика в советский период, определялись существовавшим политическим устройством страны, и излишняя идеологизация не обошла их стороной. В 1987 г. на сессии Генеральной Ассамблеи ООН СССР выступил с резолюцией о международной экологической безопасности, а годом позже М. Горбачев предложил миру идею международной экологической безопасности и основные инструменты ее реализации. Эти шаги Советского Союза были во многом реакцией на чернобыльскую трагедию. Москва хотела продемонстрировать международному сообществу, что после 1986 г. она стала по-новому подходить к вопросам экологии. Содержание экологической политики до этого времени ограничивалось лишь вопросами охраны живой природы и использования природных ресурсов. Постепенно понятие «охрана природы», отражавшее взгляд на природу как находящуюся вне общества, было заменено понятием «охрана окружающей среды», предлагающим рассматривать природу и общество как неразрывное единое целое. В официальных документах окружающая среда определяется как «совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов», созданных человеком и не обладающих природными свойствами [Федеральный закон.., 3].
Концепция государственной экологической политики
Фундаментом практических действий по сохранению окружающей среды и обеспечению экологической безопасности государства и человека является разрабатываемая государством концепция экологической политики, в которой бы определялись цели, задачи, принципы и приоритетные направления экополитики с учетом национально-государственных особенностей. Однако на сегодняшний день в России таковой пока нет.
Государственная экологическая политика большинства современных государств базируется на принципах, разработанных на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г. и развитых в различных международных и региональных документах. Именно здесь в основу экологической политики была положена концепция устойчивого развития.
Со времени подписания 4 февраля 1994 г. Президентом РФ указа «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», а затем и указа «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» от 1 апреля 1996 г. в качестве основы национальной стратегии экологической политики рассматривается модель устойчивого развития (sustainable development), под которым стали понимать достижение удовлетворения жизненных потребностей нынешнего поколения людей без лишения такой возможности будущих поколений [Наше общее будущее, 50].
Концепция устойчивого развития в этом смысле имеет два аспекта — социально-экономический и экологический. Экологический аспект предполагает реализацию общих для человечества принципов хозяйствования и жизни, учитывающих интересы общества и природы. В глобальном масштабе эта концепция обычно рассматривается как альтернатива господствующей в России и во всем мире концепции потребительского отношения человеческого общества к природе и ее ресурсам. На национально-государственном уровне устойчивое развитие можно определить как экологически обоснованное (сбалансированное) экономическое и социальное развитие в интересах настоящего и будущего поколений. Другими словами, при подготовке и принятии властных решений, при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, сопряженной с вредным воздействием на природу, должны учитываться экологические требования (императивы). В контексте устойчивого развития соблюдение и выполнение экологических требований является критерием правомерности деятельности государственных органов и предпринимателей.
Адаптированная к российской действительности концепция устойчивого развития положена в основу пока еще не принятой, но разрабатываемой органами государственной власти совместно с представителями общественных экологических организаций, научных и деловых кругов Экологической доктрины Российской Федерации — документа, в котором определяются цели, направления, задачи и принципы государственной экологической политики России на долгосрочный период.
Стратегической целью экологической политики российская государственная власть считает поддержание целостности природных систем и их жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, улучшения здоровья населения и обеспечения экологической безопасности страны.
Достижение этой цели возможно лишь при условии решения нескольких важных задач: сохранения и восстановления природной среды; обеспечения рационального и устойчивого природопользования; поддержания благоприятного состояния окружающей среды.
Жизненно важным признается принцип упреждающего действия, заключающийся в предотвращении негативных экологических последствий различных видов хозяйственной деятельности до их реализации и учете отдаленных экологических последствий. Существенное значение имеют также такие принципы, как платность природопользования и возмещения ущерба окружающей среде, приоритетность ресурсосбережения и рационального использования природных ресурсов при развитии производства, открытость экологической информации, участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.
Основные направления экологической политики
Сохранение природы и улучшение качества окружающей среды являются приоритетными направлениями деятельности большинства современных государств.
Основными направлениями российской экологической политики являются: регулирование природопользования, снижение загрязнения окружающей среды, обеспечение экологической безопасности, сохранение и восстановление природной среды.
Достичь устойчивого природопользования возможно лишь при «неистощимом» использовании возобновляемых и рациональном использовании невозобновляемых природных ресурсов.
Природные ресурсы России (земельные, водные, минеральные, лесные, биологические, а также рекреационные и климатические) вносят существенный вклад в сохранение стратегической безопасности страны, позволяют обеспечить потребности экономики, в т.ч. поддерживать высокий уровень экспорта сырьевой продукции. Состояние природно-ресурсного потенциала страны, охрана и восстановление его сегодня в России определяет темпы экономического роста и благосостояние граждан. Природно-ресурсный потенциал нашей страны превышает потенциал США в 2—2,5 раза, Германии — в 6, Японии — в 18—20.
Однако использование природных ресурсов в нашей стране характеризуется слабой эффективностью из-за отсутствия долгосрочной продуманной концепции и должного контроля со стороны государства, имеет негативные экологические последствия ввиду сырьевой ориентации экономики: истощение природных ресурсов в результате интенсивного развития добывающей промышленности при крайне неудовлетворительном развитии обрабатывающей отрасли, нарушение водного баланса, деградация почв, сокращение биологического разнообразия, исчезновение лесов.
Снижение загрязнения окружающей среды выбросами, сбросами и отходами, а также опережающее снижение энергоемкости и материалоемкости продукции и услуг по сравнению с ростом их производства невозможно без стимулирования и внедрения ресурсосберегающих и безотходных технологий в промышленности, использования вторичных ресурсов, в том числе переработки накопившихся отходов.
Последние оценки, полученные в результате исследований, проведенных Массачусетским технологическим институтом, по словам его президента Пола Грея, доказывают, что с помощью внедрения современных технологий эффективность использования природных ресурсов повышается в 4 раза. Одним словом, можно жить в 2 раза лучше, потребляя в 2 раза меньший объем природных ресурсов [Far Eastern Economic Review, 121]. Это направление стало приоритетным в экологической политике США.
Политическое руководство России в основу своей государственной стратегии положило принцип «сначала стабилизация, потом экологизация». Государство стремится стабилизировать экологическую ситуацию, то есть сохранить ресурсоемкую и экологически опасную организацию хозяйства за счет усиления эксплуатации невозобновимых энергетических ресурсов. В России на каждый рубль ВВП приходится примерно в 5 раз больше выбросов окислов серы и в 3 раза — окислов азота и углерода, чем в ФРГ [Проект справки.., 14]. Реализация этой стратегии выражается в усилении ресурсоэксплуатирующей функции над природоохранной.
Новым направлением современной российской экополитики, как и в большинстве индустриально развитых стран, стало обеспечение экологической безопасности как компонента национальной безопасности страны (Концепция национальной безопасности).
В Федеральном законе «Об охране окружающей среды», вступившем в действие в 2002 г. экологическая безопасность рассматривается как состояние «защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий» [Федеральный закон.., 7].
В современном индустриальном обществе идет производство, накопление и распространение рисков как реальных и потенциальных опасностей для нормального существования человека и природы. Ульрих Бек, исследующий влияние рисков на жизнь общества, считает, что «риски являются сопутствующим продуктом модернизации и производятся в таком изобилии, что их желательно предотвратить» [Бек, 30].
Экологические проблемы — это не проблемы окружающей среды, а проблемы общественные: и по своему генезису, и по своим последствиям. Общество породило риски, оно и должно придумать, как ими управлять. Главным условием обеспечения экологически безопасного развития является признание приоритетности интересов охраны окружающей среды при осуществлении экономической модернизации.
Политика государства по сохранению и восстановлению природной среды нацелена в первую очередь на сохранение и восстановление биологического и ландшафтного разнообразия, достаточного для поддержания способности природных систем к саморегуляции и компенсации последствий антропогенной деятельности. Однако она не является для государства приоритетным направлением на сегодняшний день.
В результате непродуманной политики в этом направлении экологической сферы произошло, например, разрушение заповедной системы России, одной из лучших систем охраняемых территорий в мире, которая до недавнего времени была не только государственной структурой с федеральным центром и почти 140 отделениями в регионах (заповедниками, национальными парками, федеральными заказниками и памятниками природы), но и основой общественного союза, объединяющего региональные центры общественных природоохранных движений, центры экологического образования и воспитания, издающего свои газеты и бюллетени. Управление особо охраняемых природных территорий и объектов в статусе структурного подразделения сквозного действия центрального аппарата Министерства природных ресурсов численностью 10—15 человек заменило собой Управление, имевшее 8000 сотрудников федеральных охраняемых территорий и 500 ученых, занимавшихся организацией научных исследований по отечественным и зарубежным грантам и программам, разработкой и реализацией федеральных целевых программ «заповедной отрасли».
Эти и многие другие решения правительства, принятые, на первый взгляд, вопреки интересам граждан, имеющих по Конституции право на благоприятную окружающую природную среду, при более глубоком рассмотрении мотивации правительственного решения отражают интересы большей части населения страны. К сожалению, понижение ранга экологических ценностей в России и изменение приоритетов в программах российских партий, движений и наиболее известных политиков оправдано объективной необходимостью. 75% россиян не довольны состоянием окружающей среды в стране, но при этом 40% против 32% считают, что обеспечение экономического роста важнее защиты окружающей среды [Позиции и состояние ОПОД.., 11].
Правительство последовательно реализует свою концепцию государственной политики, провозгласившую приоритетным на ближайшие годы принцип выживания и стабилизации за счет эксплуатации сырьевых ресурсов, поскольку именно они — «основное богатство России», а «наш стратегический приоритет» — это «рациональное, справедливое» их налогообложение, которое должно обеспечить поступление в государственную казну средств [Послание Президента РФ, 2001 г.].
Механизмы и методы реализации экологическлй политики
Осуществление государственной экологической политики требует создания системы государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием, разработку планов действий на федеральном, региональном и отраслевом уровнях, а также разработку и реализацию мер государственного регулирования. В условиях развития рыночно-ориентированной экономики российское государство сочетает административные и экономические методы реализации экологической политики.
К административным методам относится: введение стандартов и нормативов на качество продукции и параметров окружающей среды, применение экологической экспертизы производственных проектов, экологическая паспортизация хозяйственных объектов, экологический аудит.
Административные методы применяются в нашей стране параллельно с системой экономического регулирования экологических отношений. Экономические методы в отличие от административных призваны воздействовать на сферу экономических интересов природопользователей — юридических и физических лиц. Традиционно к числу экономических методов относятся: плата за природопользование, за загрязнение окружающей среды и другие негативные воздействия на природу; налоги и налоговые льготы; компенсация имущественного ущерба; денежные штрафы и иные материальные санкции за экологические правонарушения; страхование экологического риска. Экономические методы, затрагивая сферу имущественных интересов природопользователей, как бы приводят их к пониманию экономической выгодности и невыгодности определенных вариантов поведения, создавая таким путем заинтересованность в соблюдении экологических требований.
Применение экономических методов экологической политики, как и административных, должно быть закреплено в законодательстве, нормативах и других правовых актах. Поэтому эффективное осуществление национальной экологической политики в значительной степени зависит от регулирующей роли правового механизма. В новой политической системе России роль правового регулирования экологических отношений не просто возрастает, а становится приоритетной. В условиях увеличения частной собственности и уменьшения собственности государства резко снижаются возможности государства влиять на происходящие в стране процессы, регулировать их, поскольку появляются иные регулирующие механизмы. Право же остается в руках государства.
Государственная экологическая политика России находится в стадии формирования. Она не является пока систематической, долгосрочной и эффективной. Основная причина такого положения заключается в том, что она является далеко не приоритетным направлением государственной политики России и финансируется по остаточному принципу. Кроме того, низкий уровень благосостояния основной массы населения России препятствует осознанию обществом важности решения экологических проблем и соответственно проявлению заинтересованной активности.