Политика и управление есть две взаимосвязанные сферы человеческой деятельности, которые на протяжении истории по разному соотносились друг с другом в зависимости от стадий развития социума, численности проживающего населения, уровня его социальной дифференциации, господствующих типов экономических отношений и т.д. Но неизменным оставались главные цели и ценности политики и управления — создание и сохранение порядка в социуме, преодоление хаоса в человеческих отношениях, во взаимоотношении общества и природы. Смысл и содержание понятия «порядок» менялись на протяжении истории, но постоянным оставалось понимание того, что только государство как самая мощная и совершенная система организации политической власти и управления способно реально гарантировать каждому члену сообщества порядок и стабильность, свободу и право, безопасность и защиту, хотя их мера постоянно изменялась, всегда оставаясь предметом острых философских и политических дискуссий.
Политику и государственное управление объединяет общая природа происхождения, связанная с феноменом власти вообще, и политической в частности. Власть изначально представляет собой, общественно выделенную и организованную силу. Власть есть отношение между людьми, при которых одни властвуют (принимают решения, командуют), а другие подчиняются. Большинство идей и концепций, как классических, так и современных, связывают категорию «власть» с потребностью общества в порядке и согласовании действий людей, управлением и регулированием человеческих отношений.
Для многих ученых точкой отсчета размышлений о политике и государстве, равенстве и свободе, порядке и управлении является Древняя Греция, персонифицированная в политической теории Платона и Аристотеля. В античный период политика понимается как деятельность государства, направленная на достижение общего блага, на ведение дел общества, руководствуясь общей пользой. Можно утверждать, что политика и государственное управление в определенной степени в тот период истории являлись тождественными понятиями. Аристотель неоднократно в своих трудах обосновывает идею о том, что политика это, прежде всего, государство, сфера политических отношений есть сфера государственных отношений, сфера общения между политическими людьми.
Государственное устройство означало для него то же самое, что и порядок государственного управления, а последнее олицетворялось верховной властью в государстве. Поэтому основное внимание в политике и государственном управлении уделялось внутригосударственным отношениям, формам правления, организации верховной власти.
«Государственное устройство (politeia), — писал Аристотель, — это распорядок в области организации государственных должностей вообще, и в первую очередь верховной власти: верховная власть повсюду связана с порядком государственного управления (politeyma), а последний и есть государственное устройство» [Аристотель, 455].
В управлении же государством в интересах общей пользы в разной мере должны были принимать участие все граждане.
«Ведь нужно признать одно из двух, — писал Аристотель, — либо люди, участвующие в государственном общении, не граждане, либо они все не должны быть причастны к общей пользе» [Аристотель, 457].
Такая позиция философа во многом была обусловлена еще неразвитостью политической сферы, господствовавшими синкретическими представлениями о политике, государстве, обществе и человеке, включавшими в себя мифологические, экономические, этические, теологические и политические идеи.
Эти представления будут еще доминировать в обществе на протяжении почти двух тысячелетий, до тех пор, пока не начнутся медленные эволюционные процессы внутренней дифференциации социума, повышения уровня сложности его организации, обособления друг от друга отдельных сфер человеческой жизнедеятельности, образования новых видов деятельности, появления новых социальных групп, расширения и стабилизации территории, управляемой государством. Все это вместе взятое, в конечном счете, приведет к изменению социального порядка, появлению новых идей и теорий, обосновывающих принципы и нормы создания общества и государства, взаимоотношения общества и гражданина, политики и государственного управления.
В Средние века и в эпоху Возрождения главными носителями власти и субъектами государственного управления все еще выступают монархи, аристократические элиты общества, высшее дворянство. Но начиная с Английской буржуазной революции (XVII в.) и особенно Французской революции (XVIII в.) политика и государственное управление постепенно демократизируются. В политическую деятельность включаются большие группы людей и расширяется сфера политических отношений. В начале XIX столетия появляются новые социальные и политические институты, формируются первые профсоюзы, политические партии, создаются избирательные и партийные системы. Тем самым постепенно сложились предпосылки дифференциации политической и государственной деятельности и произошло понимание необходимости проведения различий между политикой и государственным управлением.
Политика все больше становилась сферой борьбы за власть и властное распределение ценностей между различными социальными группами.
Политика создает больше свободы для самореализации человека, не случайно политическую деятельность некоторые ученые относят к творческой деятельности, а саму политику нередко называют искусством — искусством возможного. Участие в политике не предполагало и по-прежнему не предполагает в качестве установленной нормы приобретения специального знания и профессиональной подготовки. Участие в политике является добровольным актом выбора человека или социальной группы.
Она строится по типу субъектно-субъектных горизонтальных связей. Политические отношения представляют собой с юридической точки зрения отношения между равными и свободными субъектами. Каждый из субъектов является юридически независимым от другого. В качестве субъектов политических отношений могут выступать государство, политические партии и организации, группы интересов, отдельные граждане.
Политика осуществляется, как правило, политическими методами (переговоры, компромиссы, убеждение, поиск консенсуса, выдвижение альтернатив и т.д.), конкретный выбор которых зависит от типа политического режима и характера взаимоотношений между государством и обществом.
Государственное управление по отношению к политике в этом плане становится чистым видом административно-политической и профессионально-публичной деятельности, требующей специального знания и специальной подготовки.
Государственное управление есть деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики. Субъектом государственного управления выступает государство, объектом — общество или общественные отношения, в которые вступают люди в процессе своей разнообразной деятельности. В идеале — это рациональная система, предназначенная для квалифицированного эффективного исполнения общественной политики.
Государственное управление как система субъектно-объектных отношений означает, что публичные правоотношения строятся по типу субъектно-объектных вертикально расположенных иерархизи-рованных отношений (на основе применения формальных норм права, административного подчинения и подотчетности (административно-правовой, политической, управленческой).
В середине XIX столетия в качестве идеала отношений между политикой и управлением выступает их полное разделение. Об этом, в частности, свидетельствует проект Н. Тревельяна о государственной службе 1850 г. [Лоутон А., Роуз Э. С. 19 и работа В. Вильсона «Изучение публичного управления», 1887]. В результате в теории государственного управления на длительный период времени утвердится дихотомия политика / управление. Политикой занимаются политики, а управлением чиновники (политический элитизм). Дихотомическая модель проводила четкую границу между политической и управленческой деятельностью. По мнению В. Вильсона, сохранение и развитие демократии возможно при условии осуществления постоянного контроля политиками за деятельностью администрации. Он считал, что смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата. Он должен быть в состоянии осуществлять решение любой политической партии, любой группы политических лидеров, избранных законным путем народом.
Однако дихотомическая модель была подвергнута сомнению и критики под влиянием исторических процессов, в свете обобщения опыта деятельности правительств в Первую мировую войну, и особенно в период великой депрессии 30-х годов и Второй мировой войны. Так в науке появилась функционалистская модель, согласно которой управление есть процесс принятия важных решений, а политика обеспечивает их легитимность. В нашей истории это нашло выражение в формуле «партия руководит — советы управляют».
В свете этой концепции политикой и легитимацией власти занимаются в основном правящая экономическая и политическая элиты, а организованные структуры управления осуществляют исполнение их решений. Такая трактовка соотношения политики и управления, возможно, создает определенную иллюзию того, что администрация находится вне политики, что ее деятельность не носит политического характера. Но это, конечно, далеко не так. Современные правительства активно участвуют в формировании повестки дня политики, ее деятельность оказывает существенное влияние на процессы легитимации власти. В то же время данная модель подчеркивает все возрастающее влияние групп интересов на политику и управление, ставит перед демократическим обществом довольно сложные задачи, с одной стороны, по ограничению воздействий этих групп на формирование правительственного курса, с другой, по осуществлению эффективного политического и социального контроля за деятельностью правительства.
Органы государственного управления сосредоточивают в своих руках колоссальные ресурсы: материальные, административные, информационные и т.д., созданные трудом всего общества. В идеале они должны быть использованы в интересах этого общества, в соответствии с выработанным и утвержденным парламентом или президентом политическим курсом. Однако современная система управления не исключает возможности трансформации публичной государственной политики в личную или частную, полностью не исключает попыток административной власти освободиться от политического контроля, осуществить отдельными государственными служащими частичное присвоение административной власти с целью злоупотребления ею. Этому могут способствовать как объективные факторы, связанные, например, с чрезвычайными обстоятельствами, экономическими кризисами, стихийными бедствиями, требующие временного усиления роли и полномочий исполнительной власти, так и субъективными, связанными с личностными характеристиками руководителей, их стремлением достичь эгоистических целей (богатства, славы, почестей, привилегий).
В качестве противодействия гипертрофированному росту административной власти, трансформации публичной государственной политики в личную выгоду современное общество использует принципы разделения властей, политического контроля за деятельностью администрации, выборности и сменяемости высшего управленческого персонала, подотчетности и открытости. Государственные служащие подотчетны обществу. Лица, занимающие государственные должности, должны проявлять максимально возможную открытость во всех своих действиях и решениях. Они должны обосновывать свои решения, ограничивая информацию лишь в тех случаях, когда этого определенно требует обеспечение более широких общественных интересов.
Соотношение политики и государственного управления всегда носит конкретный характер. Оно зависит от множества факторов, в том числе от уровня организации политической власти, форм государственного правления, типа политического режима. Рассмотрим подробнее эти и другие вопросы в последующих главах.